“禁”与“放”之间，烟花摇摆30年

一座通车的百米大桥两侧，三五成群地满聚着人。高空中，一发烟花飙着高音先声夺人、打着旋儿绽开。随后，几束手持烟花加特林“突突突”地向半空喷射，场面堪比过年。

这是冬至与平安夜之间，再平常不过的一个周六。尽管气温降到零下27摄氏度，人们还是一边打着哆嗦，一边在哈出的热气、汽车的尾气、烟花的烟火气里自娱自乐。

同样穿梭在烟雾中的还有交警。尽管此前3年，山西全省实施了严格的“禁炮令”，但当晚，交警并没有驱散或处罚在桥上放烟花的人，只是来回维持交通秩序，让车道畅通。

这是2023年末，我在晋北一座小城的见闻。事后我才意识到，这份热闹生发于“规定从严”与“执行从宽”之间的错位。

两天后，全国人大常委会法工委主任沈春耀，释放出松动“禁炮令”的信号。

他指出：地方性法规对全面禁止销售、燃放烟花爆竹的规定，与《大气污染防治法》《烟花爆竹安全管理条例》的规定不一致，认识上有分歧，实践中也较难执行，应当按照上位法（注：效力更高的法律）规定的精神予以修改。

眼下，当“禁燃与否”再次摆上决策的案桌，“解禁”绝非下达一纸文书、送个顺水人情那么简单。

行政上，当年的规定如何环环相扣成为一项“强管制”，解禁就要如何层层松绑。曾经迫使决策者“一禁了之”的舆论、安全和环保之忧，也没法寄希望于概率和侥幸，基层政府和公众仍然需要建立新的共识。

但可以肯定的是，围绕烟花爆竹产生的“禁与放”之争只是一个缩影。无论法规政策和民意如何流变，承受考验的，始终是地方社会治理的能力。

禁与放，规定摇摆30年

“禁炮令”甚至可以追溯到1907年。

当年，巡警总局就在《大公报》上劝告民众：“起花双响，高入云霄，遗火落下，贻害非小。贩卖燃放，均于禁条。”还言明在先，要是谁家的小子犯了禁，他的父亲和兄长要戴枷锁示众。此后的袁世凯、南京政府都曾发布过禁令，但屡禁不止，基本不了了之。

这个“历史问题”也延续到新中国。多年前，大型城市成为“禁放令”的最早发起者。一篇名为《首都告别烟花爆竹的前前后后》的记录文章，还原了北京早年的禁放史。1987年，114名人大代表提议，重点限制或禁止燃放烟花爆竹。当时，烟花爆竹已名列“危险品”目录，安全事故时有发生。

北京市政府采纳了建议，但步子没有迈得太大：逐步限制，趋于禁止。那一年，北京三环内禁止燃放烟花爆竹，划定了311处禁放区，还限制了烟花的销量和品种，目的是：减少污染、降低噪音、减少火灾。

同一时期，上海也实施了相对宽松的“限放令”。当年上海市公安局在给政协委员的答复中提及，上海只是严禁在公共场所、主要街道、人口密集的棚户区、建筑工地、存放易燃易爆物品场所和粮油棉等重要物资仓库周围燃放。他们顾虑的仍然是安全和环保问题。

但限制燃放的效果不如预期。有委员提出，上海已经无时不闻爆竹声，搬迁要放，结婚要放，开业要放，几乎逢带“8”的日子都要放，不仅噪声扰民，还污染空气。管理条例成了一纸空文，通知也无法落实。另有委员建议，参考当时广州、深圳的做法，全面禁燃烟花。

深圳和广州，先后于1990年和1992年发布了严格的“禁放令”，面向所有单位和个人。深圳更是在制造、运输方面加以严禁。在经历了1993年“8·5清水河危险化学品仓库大爆炸”事故之后，深圳的管控更加严厉。

回顾过往30多年，我们很容易看到这场烟花“禁与放”之争的走向，它的上半场是“限—禁—限”，下半场则是以更大的规模从“主限”到“主禁”，如今又迎来新的节点。

上海没有下定决心，倒是北京把口子收紧了。1993年春节过后，308位代表委员提案，再次要求立法，彻底禁放烟花。当时，北京市人大也很谨慎，第一次将《禁放规定（草案）》向市民征求意见，结果表明，约八成的意见赞成“禁”。

于是，1993年底，北京宣布市内8个城区全面禁止燃放烟花爆竹。“禁燃令”施行的第一个春节，执法从严，除了行政拘留，公安还开出了万元罚单。

从严执法让北京过了个安静的年，可大约从1998年春节开始，在“过年不放炮，没有过年味儿”的观念下，违规燃放又到了难以控制的局面。一些声音还指出，1993年的民意调查，反馈意见主要来自中老年人，对烟花爆竹更有热情的年轻人，意见没有充分表达。

2005年春节，北京的管控成本已经大到需要出动13万名监督员，在街巷路口严防死守，但还是有252人不合作，因违反禁燃令受罚。然而，此时的罚款额度缺乏震慑力，即便是行政拘留，执法机关也倾向于先放人回家过年，毕竟稍加严格执法，拘留所又将人满为患。

基层干部疲于奔命，违规燃放却屡禁不止。见状，2005年，北京社情民意调查中心再次抽样调查民意，却得出了与此前相反的结果：6000名受访市民中，约八成支持解禁。于是管控的尺度趋松，“全面禁止”又回归了“限制燃放”。

之后，一批城市闻风而动。据当时的报道，约有100多个城市相继解除对烟花爆竹的全面禁令，或以尊重民意、照顾民俗的名义放缓了部分规定。在杭州市区，大年三十、正月初一、初五及正月十五可以燃放；在南京，除夕、初一、初五、十五全天可以燃放，初二至初四、初六至初八在10时至22时可以燃放。

这还只是政策和民意博弈、摇摆的上半场。

博弈与循环

争议没有就此结束，戏剧性的转折，又从2009年开始。

这一年元宵节，烟花火星落到央视新址北配楼顶，引发了特大火灾，造成1名消防员殉职，6名消防员和2名施工人员受伤，直接经济损失1.6亿元。20名被告分别被判处3～7年有期徒刑，包括原央视新址办主任。这起事故又敲响了安全警钟，标明了代价。

之后的2013年，雾霾席卷中东部地区，年平均雾霾日数刷新半个世纪的记录，紧接着的春节，各地唯恐燃放烟花加剧雾霾的严重程度。

当年春节前夕，北京有记者街访，115位受访者中，七成人表示没有购买烟花爆竹，八成以上的人认为燃放影响空气质量。之后，北京社情民意调查中心的结果也给出了相似的结论。

在上海，2015年的社情民意调查里，九成意见支持全面禁燃烟花。

这一时期，“要空气质量”的风头压过了“放炮造气氛”的呼声。“空气不分特权”“别拿传统当挡箭牌”成为新的主流意见。像是进入了一个新的周期般，“限放”又渐趋回归“禁放”。

公安部数据显示，2017年，全国共有444个城市禁止燃放烟花爆竹，764个城市限制燃放。2018年，禁放令扩大到全国803个县级以上城市，规模之大，史无前例。

但潮水仍在改变它的流向。

2023年1月，央视网发起了一项“烟花该不该禁”的微博投票，62.7万人表明了自己的态度：近40万人选择了“应该放”，约20万人投了“视情况视地区制定政策”，而认为“应该禁”的人数不到4万。

一位山西副区长告诉南风窗，从2020年开始，当地在原有“禁炮令”的基础上，加大了对燃放烟花爆竹的管控力度。但2022年12月，疫情行政管控解除后，当地开始“大面积响炮”，这种氛围在2023年春节达到高峰。基层继续管控燃放烟花爆竹的压力陡增：“谁做这个事情，老百姓就针对谁。”

尽管禁炮令仍有效，但实际操作中，不同于前两年的严禁严查，2023年春节期间，当地没有对居民燃放做出禁止动作，“相当于默认了”。已经开了这个头，这位副区长觉得“今年更难管了”。

回顾过往30多年，我们很容易看到这场烟花“禁与放”之争的走向，它的上半场是“限—禁—限”，下半场则是以更大的规模从“主限”到“主禁”，如今又迎来新的节点。

有意思的是，过程中，问题其实还是围着“安全”和“环保”转，矛盾仍然发生在民俗和法规之间，并没有质的变化，至多是些类似“雾霾”的新提法。看上去代表了“大多数”的民意如流水般起伏不定，政策规定也是此一时彼一时。决策和民意交织，“禁与限”卷入了周期循环。

要“年味儿”背后的执行冲突

政策法规是决策意志的显现，但它的效力体现在执行当中。在基层实践中，春节期间由执行规定引发的大小冲突，才是真正的考验。

感受最明显的是公安。铁道警察学院铁路警务系副教授何恒攀分析，他们手里就两个办法：罚款和行政拘留。

她认为，“禁”与“限”都是政府安全规制的形式，只不过程度不同。民众还没有普遍养成尊重和遵守法律的习惯，而追求“犯禁的快乐”的诱惑依然存在。

按上位法《烟花爆竹安全管理条例》的规定，违规燃放者顶多受罚500元。但高收入的上海觉得力度太小、违规成本太低，震慑不住。2015年，初拟地方条例时，设定最高3万元的罚款，但没有获得审议通过，理由是与上位法不符，有超越立法权限的嫌疑。

有意思的是，一篇发表于2017年、关于上海烟花管理条例的立法回顾文章透露：原条例自1994年颁行以来，至今没有罚过一分钱。

至于行政拘留，动用这一手段的条件更严格，只有在违反《治安管理处罚法》的情况下，才有被行政拘留的可能，在放烟花上，它有一个前提：违反国家规定。

何恒攀引述公安部法制局内部人士的观点：这里的“国家规定”，不应包括地方性法规和地方政府规章，但作出禁放限制规定的，却是地方政府，这就带来了法律不适用的问题—也就是说，违规放烟花的居民，违反的是地方法规，不是国家规定。严格来说，公安机关基本没办法依法给出行政拘留处罚。那么在管控放烟花上，公安借惩罚行管控的手段就更有限了。

执法中，放烟花时间短、空间分散，执法者很难“抓现行”。即便抓个正着，燃放已成定局，执法目的基本落空，惩罚更多时候带有“杀一儆百”的色彩。

一些观点认为，“禁改限”是个折中方案，兼顾了更多的利益诉求，既尊重了传统，法规也不至于完全沦为摆设，或能缓和压力。

但华东政法大学副教授艾佳慧，早年曾撰文表达她的怀疑：禁放时解决不了的问题，限放就能有效解决吗？更具体地说，严格禁止的时候都没有禁住，限制时间和地点，又能限得住吗？

她认为，“禁”与“限”都是政府安全规制的形式，只不过程度不同。民众还没有普遍养成尊重和遵守法律的习惯，而追求“犯禁的快乐”的诱惑依然存在。前述副区长也有同样的感受，“民众有逆反心理，越管控他就越想放”。

眼下，新一轮呼声中，解禁再次占据舆论上风，核心理由和过去一样，与“寻回年味儿”挂钩。相比之下，治理成本都算是后话了，公众不太关心。而回到“解禁与否”的决策本身，顺水推舟也很难，因为地方还有更多现实顾虑。

解禁背后的隐形约束力

春节将至，烟花解禁的呼声再度高涨，法工委的表态也发酵了1个月，各地却做出了不同的响应—

一线城市中，广州从全域“一刀切”禁放，转向划定“禁与限”分区管理，番禺、南沙等5区有了合规燃放烟花爆竹的时间和空间。深圳市应急管理局答复称，深圳无法满足安全燃放烟花爆竹的客观条件，不宜放开烟花爆竹禁令。