国企是中国加入CPTPP的障碍吗？

中国是国有经济的故乡。千百年来，治国者从来没有放弃在这一命题上的持续变革。

最近，引人注目的是，中国领导人表态积极考虑加入CPTPP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）。

CPTPP相当于一个没有美国的TPP（跨太平洋伙伴关系协定），并脱胎于TPP，后者是美国主导为排斥中国而制定了黄金标准的自贸协定。

按照学者、政界等人士的预判，当下中国的国企如果直接迈入CPTPP，不仅吃亏，还可能是中国加入该协定的主要障碍之一，也可能是最大障碍。

要知道，国企是中国经济的重要支柱并且规模庞大。2019年，中国国企其比重占中国经济的60%，中央企业多达112家，且都是巨无霸。

而在全球化开始复苏之际，率先宣布考虑加入CPTPP的中国，其问题其实并不出在国企按不按规则出牌，而是有没有勇气改革。“积极考虑加入”的表态本身其实也已经意味着对相关改革问题（包括国企）是思想准备的。

CPTPP说的国企还是不是国企

作为第一个为国企问题设立专章（第十七章《国有企业和指定垄断》）的自由贸易协定，CPTPP对国企制订了严格的纪律要求。

要加入CPTPP，首先要确定的是自己是不是长了一副CPTPP心目中的“国企”模样。这就好比一名学生想要出国留学，在申请国外大学期间，对方学校要先审核成绩、语言、特长等资质，查看你是否符合申请条件。

既然大家都是学生、都是国企，CPTPP和其他协定相比，对国企的定义怎么就不一样？

事实上，CPTPP对“国企”的定义主要包括两个方面。

一方面，CPTPP要确定你这家国企，政府是否拥有所有权和控制权，并具体列出了三种情况。只要你符合三种情况中的一个，就算是CPTPP眼里的“国企”，反之亦然。

情况一，政府在其中直接拥有超过50%的股份资本。情况二，政府通过所有者权益控制着超过50%的投票权的行使。情况三，政府有权任命董事会或与之相当的其他管理机构的多数成员。

我国现有的国企来大部分至少是符合这三种定义中的一个。

另一方面，CPTPP要确定你这家国企必须是企业。

国企当然是企业，这看上去似乎是一句废话，但CPTPP的意思是说企业必须“主要从事商业活动”。

CPTPP所谓“商业活动”，据世界银行东太区民营经济发展部首席专家张春霖介绍，主要指三个方面。

第一，企业从事该活动以营利为目的。第二，从事该活动的结果是生产了一种货物或提供了一种服务，并将该货物或服务售卖给了相关市场的消费者。第三，售卖的数量和价格是由该企业决定的。

先说前两点。我国现有的国企与非国企，除了产权属性之外，最大的不同就在于，后者运用生产要素，以追求盈利最大化为最大目的，而国企却不以赚钱为唯一目的。

数据佐证了这一说法。2018年，中国的国企超过了15万家，拥有4000多万在岗职工，上缴税费约占财政收入的1/5，增加值约占全国GDP的1/7。

但在净资产收益率上，国企仅为3.9%，中央企业为5.6%，地方国企则只有2.7%。

由此来看，对中国国企来说，“国企必须是企业”显然不是一句废话。

需要区分的是，谁来解读这句话。其实大部分国字号的经济组织处于“做什么都不对”的状态已经不是一两天了：不赚钱的时候，被指责效率低下；赚钱了，被提醒别忘了服务公众。

CPTPP规则的制订者根本没想到，中国国企的复杂性远超他们的想象。

当一家企业的运营基于“不以营利为目的”或“只追求成本回收”为原则的时候，就不属于商业活动。那么，这家企业不仅不属于CPTPP规则适用范围的国企，甚至在CPTPP眼里，连企业也谈不上。

它属于“政府机构”，也就是政府兴办的为社会提供公共品的专门机构，这类机构是不能参与市场竞争的。

而一家企业如果得到政府允许，只求回收成本，而不追求营利，它实际上等于得到了政府的补贴。最直观的例子是，在税收方面获得豁免，或通过政府支持获得融资上的便利。这会给那些必须给股东回报的企业，构成不公平的竞争。

此外，根据CPTPP对商业活动的定义，不能自主决定售卖数量和价格的企业也不算国企，那对中国国企来说就比较麻烦了。最典型的就是“三桶油”，其生产销售的产品价格最终是由国家发改委确定的。

但有必要指出的是，从得到CPTPP豁免的国企来看，有些企业的销售价格虽然受政府管制，但也仍然被CPTPP当作国企对待。

CPTPP规则的制订者根本没想到，中国国企的复杂性远超他们的想象。

比如，越南国家电力集团。这家国企是目前越南唯一可以购买各个发电厂所发的电的企业，并且它归属工商部，其政府允许工商部自主制定售电的市场价格。

约束国企的规则可能会被滥用

如果你已经满足了CPTPP对“国企”的定义，也就意味着，得到了入学Offer，有资格参与市场竞争了。

但是，上了学还得守学校的规矩。作为国企，你就得按照CPTPP对国企所制订的特别规则而受到约束。

以第十七章的框架来说，CPTPP对国企的约束，重点是围绕“如何控制国企减少获得额外的照顾”来进行的。

道理很简单，这些由政府领导和控制的国企，参与市场竞争，在资源配置和政策方面会更加受到政府的倾斜，这对于同样参与竞争其他企业来说，显然不公平。

CPTPP的控制方法有很多，包括对国企获取政府补贴作出了限制、要求各缔约国相互分享各自国企的信息、消除国家对市场的过度干预等等。

从中国在区域经济、多边贸易的情况来看，商务部数据显示，中国已经和24个国家或地区签署了16个自由贸易协定，所以具体到运用，CPTPP具有实质意义的新约束、新承诺其实并不多。

尤其是中国20年前已经加入了WTO，中国企业普遍经历了一次大考，这次再到CPTPP中“进修”，相当于“二次入世”。用全球化智库（CCG）主任王辉耀的话说，就是加入一个小WTO。

与WTO的相关规则、裁决和中国已经作出的承诺相比，按照张春霖的分析，在CPTPP中只有三条新规。

首先，CPTPP规定，在外国领土上运作的国企发生与在该国领土上的商业活动相关的民事诉讼，要接受该国法庭的管辖，法律诉讼中国企不得享有国家豁免权。

其次，CPTPP关于非商业资助的规则，不仅适用于WTO中已经包含的参与货物贸易的国企，还适用于参与服务贸易和对外直接投资的国企，也就是基本涵盖了国企从事的各种商业活动。

从原则上讲，张春霖认为，如果相关的约束对参与货物贸易的国企来说可以接受，没有理由认为，服务贸易和对外直接投资的国企就不能接受。

最重要的一点是，CPTPP认为，任何国企，包括国有金融机构，给其他国企提供的资助，只要符合“非商业资助”的定义，都认定为“非商业资助”。

“非商业资助”指的是，“因国企的政府所有权或控制权而给予的资助”，其中包括资金的直接转移、潜在的资金或债务的直接转移，或以比市场可获得的更优惠的条件给予该企业的货物或服务等。

这一定义实质上是借用了WTO《补贴与反补贴措施协定》中对“财政资助”的定义。但与WTO相比，CPTPP更加缩紧了。

缩紧的是，CPTPP约束了国企非商业援助行为，并直接将国企非商业援助与补贴纪律相结合，这样一来，CPTPP的规定有可能被扩大甚至滥用。正常的国有金融机构与国企之间以及国企相互之间的交易，有可能会被怀疑或认定为非商业资助而受到起诉。

这个问题对中国企业来说尤其突出。因为几乎所有产业链的最上游，比如煤炭石油钢铁，都是国企。

有意思的是，WTO的补贴规则是约束政府给予所有企业补贴的行为，而CPTPP协议国企条款的“非商业资助”却将主体明确为国企。那这是不是意味着，政府对非国企给予“非商业资助”行为就是允许的？

事实上，国家对私营企业的大量补贴，不是什么新鲜事。比如国际四大粮商ABCD，就长期接受着各自母国的巨额农业补贴政策。

放国企到市场中拼搏

加入CPTPP是有难度的，更是有风险的。就像当年中国加入WTO，很多企业和专家也十分紧张，认为可能会击垮中国本土经济。但事实证明并非如此，而是倒逼出很多改革成果，激活了国家经济发展潜力。

如今真正的问题是，我们该如何调和中国的国企模式与全球范围内的竞争公平之间的矛盾？

当然也有另一种可能：保持目前中国营利性国企的股权、运营等结构不变，让能参加CPTPP的国企参加。但如果是这样，张春霖判断，约有20万户国企将被CPTPP“开除出局”。

这显然是一种非常片面、幼稚的做法，与中国的改革路径不一致。“以外部压力推动国内改革”，是长期以来中国改革的基本策略之一。CPTPP中的不少部分，从某种程度来说，是给中国企业带来了一次难得的成长契机。

退一步说，国企的问题，并非中国一国的问题，而是CPTPP区域外所有有国企的国家都会面临的问题。

CPTPP中的不少部分，从某种程度来说，是给中国企业带来了一次难得的成长契机。

加入CPTPP，比如越南，其工贸部副部长、融入国际经济贸易政府谈判代表团团长陈国庆就曾说，越南企业面临着巨大压力。但CPTPP生效后，越南的出口效应已经显现出来。2019年第一季度，越南对日本市场出口达同比增长了6.68%。

越南可以符合CPTPP标准，中国有什么做不到？这里要注意一个大前提—中越两国的国企情况不完全一样，越南国企改革难度比中国小。

原因主要是两点。一来越南国企除少数垄断性企业外，大部分经营不佳，而且占GDP的比重不足40%，因此越南需要改革的范围和难度相对不大。二来越南有由工人自主建立和管理的组织的“自主工会”，这个工会有一定传统，而不同国家国情不同。

越南的例子让不少人感觉到，CPTPP还是有“豁免”的可能的。事实上，不管是WTO，还是CPTPP，无论哪种贸易规则，其本身都会认识到，不同经济模式各有其价值和复杂所在。

但众所周知，能得到豁免的往往是少数。而中国的国企数量如此之多，体量如此之大，涉及面如此之广，要大范围地获得“豁免”恐怕是不现实的。

短期内，中国可以见招拆招，从内部去影响CPTPP机制的形成过程。但老是想着被“豁免”，就失去了原本“以开放促改革”而加入CPTPP的根本的目的。

从更长的历史维度来看，中国只有推动市场化和法治化的改革，以混合所有制等改革建立真正政企分开的国企制度，让国企同民企在相同的水平线上竞争，才能促进“竞争中性”原则的真正实现。

同时，要下大力气在知识产权保护、劳动者权利、环保等方面建立一个公平竞争的高标准市场体系，这才是可以“以一敌十万”的基础，也是对世界经济负责的大国担当。

更何况，中国企业，无论资本来源、企业属性是怎样，只要参与CPTPP，都绝非只是某种姿态的展示而已。彼得森国际经济研究所2019年1月发布了一份研究报告预测，CPTPP每年对全球收入能产生1470亿美元的增量，等到有了中国加入的CPTPP，增量将达到6320亿美元。

而此前美国主导的、排除中国的TPP，增量是4920亿美元。

中国加入CPTPP不是一个简单的过程。签署RCEP谈判了8年，CPTPP也需要一定的时间。而这个时间就是用来大浪淘沙的，最终是“吹尽狂沙始到金”。