美国联盟外交之变
作者: 雷墨
刚刚过去的9月,拜登政府外交最大的动作,是对联盟的重新排序。9月24日,拜登在白宫召集了首次美日印澳四国对话(QUAD)线下峰会。虽然这次峰会所涉及的议题很多,包括新冠疫情、气候变化、基建投资、产业链、网络空间等,但几乎可以归结为一点,即加强在印太地区的政策沟通与协调。值得注意的是,印度是唯一以“非盟友”身份参会的国家。拜登传递出的信息非常明确—为了印太战略,不拘一格凑联盟。
9月15日美英澳三边安全伙伴关系(AUKUS)的成立,似乎是“不拘一格”的反例。因为这个三边联盟,不仅成员之间有正式的同盟条约,还是“血统纯正”的盎格鲁-撒克逊文明圈。其实不然。这里面的“不拘一格”体现在,拜登政府为了印太战略,不惜得罪正式盟友法国。某种意义上说,AUKUS的成立,预示着冷战结束以来,美国联盟外交的显著变化。拜登政府把始于奥巴马政府时期的重返亚太,向前推进了一大步。
潜艇风波
美日印澳首脑峰会后,白宫网站上公布的联合声明提到,以后四国领导人和外长将每年会晤一次,其他高级官员也将定期会晤。也就是说,QUAD开始迈向机制化。但需要指出的是,QUAD未来会有多大的战略影响力,是否会形成实质性的联盟,现在下结论还为时尚早。从美国的历史来看,二战结束以来它最成功的联盟外交,还是对同盟圈的经营。相比来说,更能体现出美国联盟外交转向的,还是AUKUS的建立。
本来,9月15日宣布AUKUS的诞生,应该是“主要剧情”。但由于诸多“操作不当”,这项联盟外交的重大宣示,硬生生地被“潜艇风波”抢了风头,后者反而成了国际舆论关注的焦点。不过,这也不能怪媒体热衷于报道“冲突性”话题,实在是因为这场风波的“对比感”太强烈,其意义已经远远超出一般的新闻性。换句话说,从“潜艇风波”的来龙去脉中,更能解读出美国的联盟外交,在发生何种变化。
2016年12月21日,英国一家名为“海军科技”的网站率先爆出消息,法国与澳大利亚达成协议,法国潜艇制造商“海军集团”,击败德国和日本的竞争对手,拿下了价值500亿澳元的军事订单,为澳大利亚建造12艘柴电潜艇。当时的法国总统奥朗德,在外交上特点不鲜明,他主要是从生意角度看待这份“世纪订单”。当然,这份法国历史上最大的军售订单,也有战略层面的意义,即提升法国军工企业的研发、制造能力,甚至助力欧洲防务自主。
那时澳大利亚总理是特恩布尔。如果对比他的前任阿博特、吉拉德、陆克文等,可以较为清晰地看出,特恩布尔是澳大利亚外交上具有“节点”意义的政治人物。他的那些前任们,或多或少都刻意强调澳大利亚的“亚太身份”。但在特恩布尔任内,澳大利亚的“威胁感知”最为凸显,频繁跟着美国炒作南海问题。所以,当时澳大利亚签下那份军购大单,主要是从战略、安全层面考虑问题。
当时澳大利亚为何不选择美国?有分析称主要出于两点原因,一是美国国内已没有常规潜艇生产线,能卖给澳大利亚的只有核潜艇;二是因为协议接近达成时,英国脱欧已板上钉钉,特朗普接棒奥巴马已成定局,国际局势的巨变,使威胁感增强的澳大利亚又多了一份不确定感,所以在提升军力方面多了一份谨慎。据美国媒体报道,虽然美国军工企业没有参与竞标,但奥巴马政府的确向澳大利亚推销过核潜艇,只不过遭到了婉拒。
拜登“抢生意”的背后,是不可逆转的外交转型:美国的战略重心,实质性地转向了亚太。
但协议签署后,由于设计变更、成本上升、进度延误等诸多因素,导致第一艘潜艇最早也要2035年才能交付。而且,加上汇率变化因素,12艘舰艇最终价格猛涨到900亿澳元,几乎翻了一倍。预算都已经做了安排的澳大利亚越来越不满,但2018年8月卸任的特恩布尔没吱声,继任者莫里森也没吭声。马克龙就任总统后第二年(2018年5月)访问澳大利亚时,还在卖力地为法澳潜艇协议背书。
变化出现在2020年拜登胜选。2021年1月拜登就职后,莫里森政府就主动与拜登政府接触,想谈购买核潜艇的事。但当时拜登政府忙着应对新冠疫情,顾不过来。3月美国疫情缓和后,拜登政府开始与莫里森政府谈判,而且还拉上英国,酝酿美英澳三边安全同盟,即AUKUS。而这个同盟的第一个重大安排,就是向澳大利亚提供8艘核潜艇,谈判过程一直被美英澳三方视为高度机密。
今年6月拜登访问欧洲期间,核潜艇协议的细节基本已经敲定。整个过程,法国一直都被蒙在鼓里,直到9月15日拜登、约翰逊和莫里森宣布AUKUS成立。法国驻美大使菲利普·艾蒂安对媒体称,他是看新闻才知道法澳潜艇订单被取消。据美国媒体报道,艾蒂安看了新闻后,美英澳宣布前数小时,美国总统国家安全顾问苏利文,才向艾蒂安告知这个消息。所以,法国外长德里昂说这是“背后捅刀”。对于法国来说,这事伤害性不小,侮辱性更大。
联盟之变
“潜艇风波”对法国来说具有侮辱性,但对美国来说则是外交战略转型。两者在国际政治中的分量,孰轻孰重不言自明。马克龙通过召回法国驻美大使(法美外交史上第一次)表达愤怒,拜登一个电话就让马克龙“消气”,驻美大使随即重返华盛顿。很难说马克龙真的做到了不计前嫌,真实原因是他知道木已成舟。拜登“抢生意”的背后,是不可逆转的外交转型:美国的战略重心,实质性地转向了亚太。
在未来的历时中,“潜艇风波”都会占有一席之地,因为它无意中成了美国联盟外交的案例性事件。法国成为事件的主角之一,既有偶然性也有必然性。偶然性是因为它与澳大利亚达成了协议,如果当年达成协议的是德国,如今“被捅刀”的肯定就是德国。但这事也有一定的必然性,那就是法国乃至欧盟,在美国同盟外交中的地位开始下降。正如拜登9月15日在关于AUKUS的白宫记者会上所说,“这是要以新的方式连接美国现有同盟与伙伴关系”。
与法国相比,澳大利亚的“必然性”似乎更明显一些。澳大利亚成为主要当事方之一,主要是因为它的外交转向与拜登政府的联盟外交调整“一拍即合”。澳大利亚是唯一一个身处东方的西方国家。它对国际力量对比“东升西降”的感知最为敏感,其焦虑感也与长期“盘踞”亚太的美国最为接近。同样的逻辑,澳大利亚希望美国继续主导亚太秩序的“怀旧”情节,与拜登也最为接近。
而且,在美国的战略转向中,澳大利亚是具有独特风向标意义的。2011年11月,奥巴马宣布将在澳大利亚达尔文的驻军增加到2500人。这被视为奥巴马政府重返亚太战略的“宣示”。如今拜登政府又向澳大利亚提供核潜艇,显然是想增加其同盟体系在亚太的威慑力。因为核潜艇更具隐蔽性,作战能力与常规潜艇不在一个数量级。这样联系起来不难看出,拜登不仅继承了奥巴马的衣钵,还做了升级和强化,推行的是重返亚太2.0版。
2016年6月,被外界视为奥巴马政府重返亚太战略设计师的坎贝尔,出版了名为《转身:美国亚洲治理的未来》的书,呼吁美国下届政府加大对亚太的战略投入。拜登入主白宫后,任命坎贝尔为印太事务协调员,继承衣钵的意味非常明显。而拜登内阁中的国务卿布林肯、国家安全顾问苏利文等,几乎都是重返亚太的信徒。所以,拜登把战略重心从中东、欧洲转向亚太的决心,肯定比奥巴马更大。
但美国的任何战略调整,都离不开盟友。二战结束以来,美国外交中对同盟的重视一直是常态,冷战结束也没有实质性的改变。美国新总统出访的第一站,往往都是盟国。即使对盟友非常不满的特朗普,首次出访对象也都是盟国。在这一点上,拜登没什么不同。但他的不同之处在于,不仅对同盟的认知发生了变化,而且还在行为上做了实质性的调整,开始带着美国同盟外交走出后冷战时代。
当年奥巴马的重返亚太,只是对美国战略资源的重新分配。而拜登的重返亚太,是对“盟友资源”的重新组合。他邀请英国一起来亚太组建AUKUS,即是最佳明证。当然,这并不能证明拜登政府联盟外交给力,事实可能正好相反。冷战期间,美国几乎是拉着整个欧洲组建联盟对抗苏联,如今拜登撇开欧盟,真实原因肯定不是不需要欧盟,而是真的拉不动。所以只能退而求其次,组建俄罗斯套娃式的联盟。
目前美国国内强大的保护主义,使拜登没法谈贸易协议,想要重返亚太见效快,军事上着力最好使。
危及亚太
目前拜登政府联盟外交的调整,对亚太或印太地区的负面影响是显而易见的。而这种调整过程中体现的焦虑感,使得负面影响更加凸显。“潜艇风波”事件闹出的向盟友捅刀,就是例证。据美国媒体报道,美国之所以不透露风声,主要是担心法国为了挽救潜艇订单而从中作梗,无法确保AUKUS“响亮”地诞生。毫无疑问,与单纯的军火订单相比,拜登更在乎的是自己的战略。尤其是在阿富汗灾难性撤军后,拜登政府急迫地想在亚太显示存在。
而这种“存在”,却是以军事打头阵。从广义上说,这种联盟外交调整,客观上在把亚太国际关系军事化,把亚太的“发展议题”拽向“安全议题”。奥巴马的重返亚太,更突出的是跨太平洋伙伴关系协定,军事上的实质性动作幅度并不大。特朗普钟情于打贸易战,对贸易协议不感兴趣,军事上主要是施压盟友多交保护费。目前美国国内强大的保护主义,使拜登没法谈贸易协议,想要重返亚太见效快,军事上着力最好使。
更为直接且“可见”的负面影响,是核扩散与军备竞赛。如果核潜艇协议得以落实,那么澳大利亚将成为继美国、俄罗斯、中国、英国、法国、印度之后,第七个拥有核潜艇的国家。虽然美英澳声称,提供给澳方的核潜艇上将不搭载核武器,但是这个表态有多大约束力是值得怀疑的。而且,即便不搭载核武器,装备了核潜艇的澳海军实力的跃升,也会成为周边国家跟着强军的催化剂。
马来西亚总理伊斯迈尔在与莫里森通电话时就提出了担忧,称美英澳同盟可能成为“引发印太地区核军备竞赛的催化剂”。9月16日,中国外交部发言人赵立坚在回应此事时说,“美国、英国与澳大利亚开展核潜艇合作,严重破坏地区和平稳定,加剧军备竞赛,损害国际核不扩散努力。美、英向澳大利亚出口高度敏感的核潜艇技术,再次证明他们将核出口作为地缘政治博弈的工具,采取‘双重标准’,这是极其不负责任的行径。”