京沪“双城记”的未来

随着中国经济成长，以及对外开放程度的加深，北京、上海作为连接国际国内的门户枢纽，凭借对世界人口和产业的虹吸效应，在全球城市体系中日益取得较强的竞争力。

详细梳理和回顾北京和上海如何根据自身战略定位和资源禀赋，持续提升自身竞争力的过程，就会发现两座城市经济竞争力形成路径本质上一直是对国家战略的响应。未来，两座世界级城市更充满无限可能。

世界级城市

20世纪80年代全球化深化，跨国公司崛起，世界经济日益按照比较优势进行资源配置，全球生产网络不断形成，这些网络需要总部管理和控制职能的强化。伴随最先进通信技术在特定城市集中，管理和控制愈发有赖于复杂、专门化知识经济，比如金融市场、技术发展、高级会计以及法律诉讼等等。城市竞争力日益反映到城市能否成为流量枢纽、控制节点以及支撑这些功能的生产性服务业集聚和发育的程度。

这时候中国作出了改革开放、向社会主义市场经济转型的历史决策。北京和上海顺应时代趋势，将与世界经济对接实现人口、货物、资本、信息量大幅增加的“国际化”作为发展方向，内部强调集聚，推进CBD中央商务区、企业总部、专业服务业和产业园区建设；外部则从原来的“中心—边缘”结构体系转化为流动空间的网络体系。

这一阶段，北京明确提出了“中国特色的世界城市”远景目标，“十二五”“十三五”规划提出了“世界城市”；上海提出了 “国际大都市”“国际城市”“国际化城市”等不同标签。以世界城市或者全球城市为目标，其产业结构与体系必然符合其资本、服务与信息掌控者的角色，“产业—空间”塑造具有头等意义。

北京建设世界城市的战略规划突出首都功能。连续三次《北京城市总体规划》明确要求发挥首都优势，调整产业结构和用地布局，推动体制转型。一方面引导推动国有资本从竞争性产业领域退出来，开放市场、扩大利用外资；另一方面不断提升第三产业规模，加快金融、文化、旅游、总部等服务业发展，提升其在GDP中比重。加入WTO后，国际国内市场的融合度提升，北京充分利用奥运会契机更新升级基础设施、改善生态环境建设了多个全球职能中心，包括中关村高科技园区、奥林匹克中心区、中央商务区（CBD）等等。

上海提出国际大都市的定位， 1992年作出了浦东开发开放的历史决策，明确要求建成国际经济、金融、贸易的中心之一，开启最大重工业城市向服务业城市系统转型。与此同时，上海对产业结构调整作出重大战略决策，由“二、三、一”调整为“三、二、一”，第三产业以金融、商贸、航运、通信等为重点，1990年起相继成立了证券交易所、金属交易所、航运交易所等一系列交易机构，1996年又将这些机构迁到陆家嘴金融区。此后上海不断瞄准纽约、伦敦等国际一流持续不断改进营商环境，不断吸引跨国公司地区总部和研发总部，有力促进了产业转型、人才集聚、技术进步和能级提升。

以世界城市或者全球城市为目标，其产业结构与体系必然符合其资本、服务与信息掌控者的角色，“产业—空间”塑造具有头等意义。

以产业结构调整、吸引全球性功能机构、改善营商环境为核心的政策措施不仅促进了经济增长，还逐步改变过去以重工业和制造业为主的城市形象、空间结构和体制机制，而开放程度的扩大和加深也改进城市与世界经济的对接程度，门户枢纽、龙头引擎作用得到充分展现。

制造业与科创

全球城市强调自由市场、流量经济，体现要素、商品和信息流量指数级增长，提高竞争力就得抓营商环境和生产性服务业，然而过度追求也很容易导致去制造业后果。制造业具有集群效应关系到上下游产业生态，去制造业意味着产业剥离，对城市竞争力有负面影响。这种背景下，结合实际情况通过创新发展高端制造业，越来越成为事关城市前途命运的大事。

纽约、伦敦、东京出现了硅巷、硅环岛等创新城区。跨国公司深化了全球生产网络与各层级地方的相互镶嵌，充分利用地方创新资源的同时也促使地方培育相应的创新生态系统。北京和上海看到了上述大势，积极吸引科技人才、科技投资，并从国家科学创新引擎的角度进行培育。

北京的科技创新特点是聚焦国家战略科技力量和关键核心技术。通过重大工程、重大项目、示范平台，统筹布局 “从0到1”基础研究和关键核心技术攻关；聚焦高端芯片、基础元器件、关键设备、新材料等短板，集中力量突破一批 “卡脖子”技术。着力推进脑科学、人工智能、区块链、纳米能源、应用数学、干细胞与再生医学等重点领域研究。从空间层面推进创新布局，中关村科学城提升基础研究和战略前沿高技术研发能力；怀柔科学城，推进大科学装置和交叉研究平台等国家重大科技基础设施群；未来科学城，引进多元创新主体；北京经济技术开发区和顺义创新产业集群打造技术创新和成果转化示范区。

与北京相对，上海建设具有全球影响力的科技创新中心，除了关键核心技术上下功夫，更在于抢占全球产业链、创新链、价值链制高点，推动新型产业体系的形成。通过张江科学城这样的“主力军”，加快推进重大科技专项和重大科技基础设施建设，涌现一批具有全球影响力的基础研究和应用基础研究原创成果，突破一批关键共性技术；还通过长三角一体化与周边的产业体系形成相互吸收、相互融合，实现从原材料到最后制造、从上游到下游的产业闭合，持续提升放大科技资源的创造力和生产力。

事实证明，北京和上海具有世界影响力科技创新中心的战略定位是准确的，根据权威城市创新指标2thinknow2021排名，北京在100多个核心创新城市列19位，上海列15位；而同一排名2015年北京是40位，上海是20位。

竞争力范式更新

随着全球城市进入后工业社会，以企业和经济为中心的全球城市范式弊端日益显现，人居住的环境受损对竞争力反而构成限制。收入不平等、人群空间对立，要求建立联动、平等、包容的整合参与机制；交通拥挤、气候变化、医疗生态等公共服务则要求城市舒适性的提升，竞争力面临范式更新。

针对此，北京提出纾解非首都功能思路。一方面推进城市副中心，以行政带动市场推动市级机关、事业单位顺利入驻；另一方面，全力支持雄安新区建设，推动非首都功能和人口向此集聚。针对 “城市病”，北京以资源环境为硬约束，确定了人口总量上限、生态控制线、城市开发边界“三条红线”，进行减量规划。北京规划还建立执行机制，即把各领域的约束性指标和预期性指标都梳理出来，将指标与各个区县领导干部的考核紧密挂钩，刚性传导和逐层落实。

针对同样问题，上海主要手段加强长三角区域基础设施一体化建设，以政府和市场机制相结合，引导人口和资源流动合理流动和配置，推动各城市错位竞争、优势互补。面对低碳城市、幸福城市的国际潮流，上海不仅通过“一网通办”等数字化方式进行科技赋能，显著提升基层治理的地位。上海逐步取消了街道延续30多年来的招商引资职能，不再考核街道经济增长指标，而代之以公共服务、社会参与、社区平安等基层服务职能。基层对危机的响应程度明显强化，上海对新冠疫情处理得当相当程度得益于此。

未来着力点

历史上，世界城市都以巨大的工业生产、国际贸易和港口产业为起点，逐渐发展能成为全球的金融、管理和创新中心，具备全球资源配置能力。显然，城市竞争力也不仅仅包含经济内容，也是企业、部门、城市及国家的相互作用，在一个特定的文化、经济和政治关系界限内，由城市、公司、部门和国家协同效应支撑和维持的结果。由此专注生产服务业、专注流量扩展的策略边际效益将会大减。

针对时代背景，未来城市竞争力将着重聚焦在以下几方面。首先，更加着重城市科技创新。随着地缘政治博弈的加深以及城市对全球价值链嵌入不断攀升，核心科技对整个产业链的影响不断放大，然而我国在芯片、发动机、工业软件、高端仪器等仍存在“卡脖子”现象。由此如何面对关键核心技术、新兴技术、底层技术，如何抓住世界经济和科技周期的“机会窗口”对北京和上海是挑战。只有不断投入、不断试错、不断在体制机制方面调整、不断在空间层面优化并持续增强创新与制造业融合能力、增强对人才和资源的虹吸能力，才能真正树立起有着全球引领能力的科技创新能力。

由此可见，北京和上海要做的不仅仅是内外市场连接的门户枢纽，更多的是规则的对接、塑造和创新上。

其次，更加注重城市软实力。软实力对城市竞争力有着价值发现和倍增的作用。北京相当程度代表中华文化的精华，而上海中西荟萃、海纳百川，然而文化并不等于软实力，软实力应从整体角度规划设计。北京软实力建设路径主要通过国际交往中心的功能，如何从城市形象、城市精神和城市品格等高度将首都影响力做到与国家在国际上逐步提升的影响力相匹配。上海则是考虑软硬实力建设、协同和集成，把经济、科技、产业、基础设施等硬实力优势，加快转化为制度、体验、品牌、环境等软实力优势，与“具有世界影响力”定位匹配。

再者，更加注重国际规则的对接和创新。形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是我国抵御地缘政治、新冠疫情等风险的重要路径，也是我国参与国际合作和竞争的新方式。在这一崭新发展格局中规则具有决定意义。北京和上海作为城市引擎也应为国家在前沿区奋力拼搏，必须在规则对接乃至创新方面有所作为。

北京职责是将竞争新优势落实在服务业的深度开放，包括科技服务、数字经济和互联网、金融、文旅教育健康和专业服务等领重点领域。上海着力点是自贸区。2013年国家战略支持下上海成立了“中国（上海）自由贸易试验区”，2019自贸区扩容，临港新片区成立，核心是准入前国民待遇和负面清单管理。实践证明，不管是制造业还是服务业，凡是对外开放比较彻底、积极参与全球资源竞合的领域，都会发展较好、竞争力变强，而规则衔接最为关键。

由此可见，北京和上海要做的不仅仅是内外市场连接的门户枢纽，更多的是规则的对接、塑造和创新上。