增长政策的蜕变

一直以来发展政策都会被划分为两种类型：一种方法直接针对穷人，着力通过收入支持、健康和教育干预以及增加获取信贷机会，来缓解单个家庭的贫困状况；另一种则专注于借助全面宏观经济和贸易政策或法律和监管改革，来增加经济机会和提升整体生产力。

人们将第一种称为社会政策，将第二种称为增长政策。这两类政策通常是互补的，但有时也被视为可以互相替代。

历史上，工业化是减少贫困的关键，但工业化带动的经济增长所产生的好处，往往需要一定时间才能渗透到底层。在英国工业革命时期，城市工人的生活条件在近一个世纪里只获得了微小改善甚至毫无提升，直到工会兴起和其他制度性变革的出现。而近几十年间，亚洲四小龙和中国的快速、出口导向型工业化，大大缩短了这一进程，在创造增长奇迹的同时也催生了脱贫奇迹。

有一些明显迹象表明，我们现正步入一个新的时代。在这个时期，工业化将无法再像以往那样把整体经济增长的好处有力散播开来。各类全球创新趋势，已经大大降低了制造业吸收低技能劳动者的潜力。在这些行业中，劳动力在附加值中的份额已经迅速下降。

虽然全球化加速了制造业从发达经济体向发展中经济体的转移，但全球价值链充其量只是一个创造良好就业机会的薄弱载体。发展中经济体里，那些具备全球竞争力的制造业可能会刺激出口，提高经济中一小部分人的收入，但却无视了大多数劳动者，特别是受教育程度最低的那一部分人。

这种增长模式不仅在公平或脱贫方面存在缺陷，也无法推动多少增长，因为这些生产率更高的活动不能涵盖更大的经济份额。正如资源丰富型经济体极少能实现长期增长（除非贸易条件持续向好）那样，工业化模式也不再能产生快速且持续的经济增长。

那么，今天的增长模式应当呈现何种面貌呢？跟往常一样，对人力资本和基础设施的投资以及更优良的体制，仍然是实现长期经济收益所必不可少的。但是，一个名副其实的增长战略必须提高现有劳动力的生产力，而不是把注意力放在这些投资日后可能催生的劳动力上。

发展中国家即使有了更高产的农业，年轻劳动者们仍将继续离开农村、进入城市地区—事实上这也是农业增产的结果。只不过，他们不会在工厂工作，而是在非正规且生产力低下的服务型微型企业中就业，同时也没什么发展前景。因此，下一代的增长政策必须着眼于这些服务业，并设法提高其生产力。

虽然在现实中，很少有非正规企业能成长为“明星企业”，但通过提供一系列公共服务，政府可以释放其中那些更具创业精神者的增长潜力。这些服务的提供，可以以政府监督和软性就业目标为条件，并将促成积极的自我选择，因为只有那些能力较强的微型企业才会选择签约接受政府的援助。

传统上东亚式产业政策，针对的是那些最有可能成为出口商的大规模高生产力制造企业。而未来的“产业政策”，将不得不把重点放在较小的服务业公司上—这些公司一般不太可能成为出口商。这种针对低生产力部门的新一代产业政策，既能提升城市贫民的生活水平，又能提高经济中那些劳动力吸收型部门的生产力。

由此产生的一个潜在影响就是，社会政策和增长政策将日益重合。能实现可持续脱贫和强化经济安全性的最佳社会政策，就是要为处于技能分配底层的劳动者，创造更多更好的工作。换句话说，社会政策必须像关注家庭一样关注企业。至此，发展政策也将最终实现统一。