从大火之灾看加州治理

当地时间1月22日上午，美国加利福尼亚州（以下简称加州）洛杉矶发生新的山火。火势不断蔓延，迅速烧毁了数百英亩的树木和灌木丛，洛杉矶北部山区的偏远社区已发布疏散令。此前一天，加州南部圣迭戈县发生多起山火，数千人被要求疏散。

与此同时，美国国家气象局预告“圣安娜风”将于当地时间22日晚至23日早达到高峰，加州南部大部分地区受到强风及干燥天气的困扰，仍处于火灾风险红色警报中。

始自1月7日的这次加州山火已经造成至少27人死亡，带来的经济损失初步估计在2500亿美元左右。

加州山火，让成千上万人颠沛流离，教训可谓惨痛和深刻。

山火连年频发

加州位于美国西南部，面积42.397万平方公里，截至2023年底人口约3896.5万，是美国面积第三大州、人口第一大州。加州由58个郡组成，包括北部48郡（通称北加州）和南部10郡（通称南加州）。美国第二大城市洛杉矶、加州第二大城市圣地亚哥，均位于南加州。

常年“ 烧不尽”的加州山火，舆论普遍认为，是天灾亦是“人祸”。而2 0 2 5年的山火， 当地政府、消防系统在救火过程中暴露出的治理失灵问题更是发人深省。

作为美国经济第一大州，加州2023年GDP为3.86万亿美元，在全美各州排名第一，如单独计算，是世界第五大经济体。其特色产业有信息技术产业、生物科技产业、环保产业、农业、航空航天业、影视娱乐业等。

2025年新年伊始，一场被称为“有记录以来最严重”的山火席卷了全球这一最繁华的地区：冲天火光笼罩着天堂般的富人区 、好莱坞的星光大道、洛杉矶市中心的高楼大厦……时任美国总统拜登称，这是加州历史上波及范围最广、最具毁灭性的火灾，洛杉矶的民众正在“经历一场梦魇”。

然而，这种梦魇对加州民众仿佛已成日常。

在美国经济版图中相当坚挺的加州，几十年来，一直经受着山火的考验。夏季的加州经常野火肆虐，山火的威胁越来越大。

2023年，一项由美国国家资助的干旱研究报告指出，1996年至2021年美国中部和北部的火灾面积比1971年至1995年增加了4倍。

2018年，一把“坎普”山火将加州烧得焦头烂额：85人遇难，18804座建筑物被摧毁，超52000人被迫逃散，森林小镇“天堂”被夷为废墟，创造了加州历史上的破坏性纪录。

2021年，在高温、强风、干枯植被等因素助力下，自7月13日燃起的“迪克西”山火持续扩大，到8月6日左右，“迪克西”山火过火面积已达1760平方公里，比纽约市面积还大，影响波及加州5个县。

2024年7月26日，加州宣布“帕克”山火及其附近另一起山火让3个县进入紧急状态。当日傍晚，在加州北部奇科市附近，“帕克”山火发展极其迅速，过火面积已超960平方公里，比当天上午增加约300平方公里。

2024年9月，加州消防局发布的数据显示，2024年以来，该州野火过火面积几乎是2023年同期的4倍。

2024年11月6日上午，加州南部文图拉县穆尔帕克市发生山火，距离洛杉矶市中心约60公里。在时速高达130公里的季节性强风推动下，大火在5个多小时内过火面积从1.2平方公里迅速扩大至41平方公里，截至7日晚已超过80平方公里。

2024年12月9日晚，加州南部洛杉矶县马利布地区又发生山火，火势迅速蔓延。截至10日晚，过火面积已超1100公顷，近两万人被疏散。

常年“烧不尽”的加州山火，舆论普遍认为，是天灾亦是“人祸”。而2025年的山火，当地政府、消防系统在救火过程中暴露出的治理失灵问题更是发人深省。

天灾易生火

2025年1月16日，此前已燃起的加州洛杉矶县西部“帕利塞德”山火及洛杉矶县东部“伊顿”山火仍在肆虐。更糟糕的情况是，15日，加州圣贝纳迪诺县又新燃起了一处“小山”山火。

通常，加州山火的发生从6月或7月开始，延续至10月。但2025年初，加州为何发生此大规模的山火，而火势又迟迟得不到控制？

美国国家气象局说，强烈的季风“圣安娜风”和降雨不足在南加州创造了火灾天气条件。“圣安娜风”通常发生在10月到来年1月之间，干燥的阵风沿着内陆山脉的一侧流下，穿过狭窄的山地峡谷，向海岸方向吹去，而加州东部的内华达山脉阻挡暖湿气流，导致来自内陆的风翻过山麓后变成又热又干的“焚风”。

“圣安娜风”风速时常高达每小时80至120公里，且极度干燥，因此也被称为“魔鬼之风”。根据美国航天局统计，2025年“圣安娜风”时速超过100英里（约160公里）。

酷热和干旱也让这次山火愈演愈烈。洛杉矶地区冬季第一场雨通常会在11月到来，能为大部分夏季处于休眠状态的植物提供水分，并阻碍“圣安娜风”引发大规模野火的能力。然而，2024年夏季，洛杉矶经历了创纪录的高温和酷热，10月以来降雨量只有正常降雨量的4%，导致火灾季从当年10月延长至转年1月。

2025年的加州山火发生后，本应该作为居民财产保障的美国房屋保险业， 在关键时刻不堪大用，房屋保险缺失或保险无法赔付， 让当地居民雪上加霜。

缺水难救火

2022年，职业消防员克丽斯汀·克劳利被提拔为洛杉矶消防局局长，当时该部门处于动荡之中，在当时的市长看来，克劳利是“一股稳定力量”。

3年之后的2025年，克劳利和市政厅之间的关系发生了变化。此次帕西菲克帕利塞兹的野火烧毁了大量建筑，成为洛杉矶有史以来最具破坏性的火灾，这直接导致克劳利与市长卡伦·巴斯在资源问题上公开争吵。

据美联社报道，克劳利1月11日公开批评称，在火警呼叫电话增加的情况下，该市削减消防预算，加剧了消防员的困境。她还将此前断水归咎于市政厅的不作为。据悉，当时本应用于扑灭大火的消防栓约有20%没有水。

克劳利在接受媒体采访时表示，她不知道为什么水库和消防栓里没水，这需要去问洛杉矶水电局。克劳利提到的水库是当地一座名为“圣伊内斯”的大型水库，该水库自2024年2月起就因维修而关闭。该水库正常运行时，可储水1.17亿加仑。而山火发生时，水库里没有水。

据美国福克斯新闻网1月12日报道，洛杉矶水电部门称，排干这一水库是为了满足当地有关安全饮用水的规定。

多个消防栓没有水，是这次加州山火救援遇到的普遍问题。美国当地媒体评价道：社区、居民房屋和企业建筑都在燃烧，但消防员却无能为力。据《洛杉矶时报》等媒体报道，消防员在扑救帕西菲克帕利塞兹的野火时，将水管接入当地的消防栓却发现没水。洛杉矶水电局首席执行官兼总工程师珍妮丝·基诺内斯表示，用水需求连续15小时达到正常水平的4倍，导致水压下降，而市政供水系统未考虑如此大规模火灾的情形。

在加州多场山火救援中，都存在缺水问题。美国珀杜大学工程学教授安德鲁·惠尔顿说，除消防用水的供应外，大规模的城市火灾还可能毁坏管道，导致管道泄漏，从而加剧了缺水情况。洛杉矶县议员特蕾茜·帕克称，洛杉矶在基础设施方面的投资长期不足。

规划失灵积累风险

2019年《国际野地火灾杂志》刊登文章认为，在1985年至2013年间，加州被山火烧毁的建筑中，超过80%位于荒野与城市交界地带，这一地带火灾风险极高。

而在2018年，美国气候与能源方案解决中心发布的《应对山火的韧性战略》，就已提供了针对建筑开发、社区建设等方面的详细建议，其中包括尽量减少在荒野与城市交界地带开发建筑，通过清理建筑物周围的易燃植被、种植耐火耐旱植物以创建“防御空间”，在建筑物中融入防火设计材料等方式降低山火的可能性与影响，等等。

2023年，《国际减少灾害风险杂志》刊文指出，从2010年到2020年，加州人口增加，越来越多的人迁徙到高风险的荒野与城市交界地带，大大增加了火灾发生的概率。

据美联社报道，为应对频发的山火，2020年，加州州议会曾通过“零区”法案，要求住宅周围需划定一个“零区”，即禁止在距离房屋5英尺（1.5米）的范围内放置灌木、木栅栏、家具、棚屋等可燃物，以清除所有可能被风吹来的火星点燃并蔓延到建筑物的物质。该法案原计划于2023年1月1日生效，但不知为何，至今未落实。

加州林业和消防局的解释则是，目前仍处于“制定规则前的阶段”，并正在寻找资金以减轻新规可能带来的潜在成本。

该法案的起草者之一、民主党籍州参议员斯特恩表示：“政府各级都感到沮丧。坦率地说，我觉得自己在这方面做得太失败了。”

规划失灵的例子比比皆是，比如此次着火的马里布峡谷地带，依山傍水，是洛杉矶风景最美的地区之一，但它位于极度干燥又植被茂盛的“火灾带”之上，从消防角度看，并不适合大规模地产开发。然而，这里的房子却越盖越多，留下大量消防隐患。

保险公司，跑了

美国业主购买房屋保险是常规操作，用以保障房屋遭遇意外事故或灾害时能通过保险公司的赔偿，弥补财产损失。

作为美国人口最多、房价最高的州，加州野火、山洪、风暴等极端天气灾害多发。近年来，多个大型保险公司取消了在加州的房屋保险业务。2023年，在加州保险市场份额最大的12家大型保险公司中，有7家暂停或限制在加州签订新的房屋保险保单。

2025年的加州山火发生后，本应该作为居民财产保障的美国房屋保险业，在关键时刻不堪大用，房屋保险缺失或保险无法赔付，让当地居民雪上加霜。

美国媒体报道称，此次席卷洛杉矶的大火可能成为历史上损失最惨重的山火，烧毁建筑数量众多，且大多位于美国最为昂贵的高档社区内，目前被烧毁的房屋中位价为310万美元。

这次山火重灾区之一是位于太平洋海岸和圣莫尼卡山之间的高档社区帕西菲克帕利塞兹。这里房价高昂，已被加州政府列为加州南部5个山火风险最大地区之一。正因如此，它也是美国房屋保险覆盖率最低的地区之一。

在无法正常获取传统商业房屋保险情况下，业主要么放弃购买保险，要么选择加入加州政府推出的“公平保险准入要求计划”（FAIR）。这是州政府给“无保险业主”提供的有限保险项目，但理赔范围仅限于最基本的财产损失，赔付金额上限为300万美元。

许多业主仅仅为了房屋贷款通过审批而购买FAIR，但这对于山火损毁的房产及其附带财物来说，FAIR赔付金额完全是杯水车薪。

加州山火如此之频之猛，有自然和气象的原因，但也暴露出美国部分地区基础设施投资长期不足、规划不当、应急救灾机制不完善等一系列治理问题。如何切实提升城市治理水平，做到知“祸”又止“祸”，是留给加州的一道长久考题。

（作者系复旦大学一带一路及全球治理研究院助理研究员、法学博士）