不被城镇化率定义的城镇化

论及城镇化之重要性，斯蒂格利茨在2000年一次会议的发言屡被提及：“中国的城镇化与美国的高科技将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事。”

一、当提及城镇化率时，我们在讨论什么

改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化。1978年-2023年，中国城镇人口增长了7.6亿，城镇化率从17.9%提升到66.2%，9.3亿的城镇人口规模相当于欧美国家城镇人口的总和。21世纪以来，中国城镇人口翻了一番，城镇化率提高了30个百分点。从巴西卡拉加斯铁矿山到德国沃尔夫斯堡，全球经济决策都与中国城镇化率的提升发生着或远或近的关联。

从国内来看，无论是评估投资和消费拉动，还是分析要素跨部门配置对TFP（全要素生产率）的贡献，抑或城乡和住房规划，“城镇化率”都是绕不过去的变量。城镇化率的定义极其简明（城镇人口/总人口），但在相关分析中又极易被误用，试举三例。

1.中国城镇化率每提高1个百分点，并不意味着1400万人口从乡村转移到城镇

2010年-2020年间，中国城镇化率平均每年上升1.39个百分点，即使近年来城镇化速度有所放缓，但2023年当年城镇化率仍然提升了近1个（0.94）百分点。考虑到14亿的总人口基数，不少研究会将城镇人口增长与乡城人口转移画上等号，认为中国城镇化率每提高1个百分点，代表着1400万的人口从乡村迁徙到城镇，并据此估计可能撬动的各类宏观指标增长。

但事实上，城镇人口增长有三个源泉，乡城人口迁徙只是其中之一，城镇人口自然增长和城镇区域扩张（即就地城镇化）是另外两个源泉。根据统计局网站公布的数据，2021年的新增城镇人口中，乡城人口迁徙的贡献率只有42.2%，略低于城镇区域扩张的贡献率（43.3%），城镇人口自然增长的贡献率则为14.5%。仅从2021年的情况看，中国城镇化率每提高1个百分点，只有约596万人口从乡村转移到城镇。

2.城镇化率并无国际统一口径，进行国际比较需谨慎

由于对城乡划分的标准不一，各国之间的城镇化率并不能简单地比较。笔者分析了116个国家的城镇化率统计方法，发现各国城镇人口界定标准有很大差异，采用人口数量、行政区划、产业结构、城市形态、人口密度等五类不同的方法或其组合（表1）。即使同一种方法，其阈值也相差很大。

表1：样本国家对城镇定义方法的统计表

如表1所示，“人口数量”是最常用的划分标准，样本中有56.9%的国家使用了这一指标，但它也是标准差异最大的指标：人烟稀少的格陵兰的标准是200人，人口紧凑的韩国的标准为5万人。样本中有54.3%的国家用到了“行政区划”的方法，大量非洲国家将此作为界定城镇的唯一标准。“非农就业（产业）比重”是样本中20.7%国家划分城乡的标准之一，但没有一个国家单独使用该指标界定城镇。“城市形态”包括了公共基础设施（给水排水系统、电力、医院、学校等）、建筑数量、建筑密度，有19.0%的国家使用了这一标准。样本中还有10.3%的国家使用了“人口密度”这一指标，执行最低标准的马耳他将“人口密度在150人/平方公里的区域”作为界定城镇的唯一标准。

由于各国使用不同的城镇定义方法，用城镇化率指标进行国际比较会遇到两个困难。一是各国之间横向可比性问题。例如，根据世界银行的研究，如果将印度城镇的定义从人口数量、人口密度、非农就业和城市形态等四个维度，改为全球最普遍使用的人口数量标准，则其在1991年的城镇化率就会由26%提高到39%。二是一国的纵向可比性问题。由于各国城镇化处于动态演进中，自身的城镇定义也在调整。比如，2002年日本政府将原来城市人口总量的要求从5万人改为3万人，不少农村地区被合并到邻近的城市区域，成为日本特色的“广域市”，导致了日本城镇化率在统计意义上悬停一段时间后出现大幅上升。

3.城镇化并不只是中国特色的提法

国内有一些研究认为，发达国家统计的是“城市化率”，中国的“城镇化率”包含了市区和镇区人口，与发达国家相比，中国城镇化发展水平被高估了。从新中国对城镇人口定义标准的变化可以看出，中国使用过表1全部五类标准。在国家统计局最近一次（2008年）更新的城乡定义中，以居民委员会和村民委员会辖区为划分对象，以实际建设（已建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施）为判别城乡的依据。可以看出，中国对城镇的定义主要以“行政区划”为基础，并辅以基础设施、公共服务设施可达性等“城市形态”因素，符合国际主流标准。

国际上对城乡的界定正从城乡二元标准转向城镇乡多元标准，统计口径也覆盖了城乡之间的多类中间形态。欧盟委员会、联合国粮农组织、联合国人居署、国际劳工组织、经合组织和世界银行六家机构，突破了城乡二元划分，划定“城市（city）、城镇和半密集区（town and semi-dense）、农村地区（rural）”，涵盖了城乡连续带。在这个基础上，该标准还形成了更详细的六类地域类型：城市、城镇、郊区或近郊区、村庄、人口分散的农村地区和基本无人居住的地区。

从全球发展趋势看，人口仍在向更高密度的城区集聚，其人口比重从1975年30.2%上升至2020年43.7%，中等密度的镇区人口比重在1990年达到48.2%的峰值后呈下降态势，2020年已降至43.2%（见图1）。

图1：全球城区、镇区、乡村人口比重变化图

二、增量城镇化趋势放缓

在分析中国城镇化潜力时，有两个论据经常被使用。一是国际经验，通常认为中国当前66%的城镇化率，与发达国家80%-90%的水平相比潜力巨大。二是中国国情，即中国农业就业比重高达23%，还有大量可转移至城镇的农村剩余劳动力。下文的分析表明，无论是从国际经验还是从中国国情来研判，未来增量城镇化的速度可能不及预期。

从国际经验看，即使基本完成城镇化进程的发达国家，因其在国土面积、地理条件和农业生产模式等方面存在较大差异，各国城镇化率也大有不同。相比于单个国家，总面积414万平方公里、总人口4.5亿的欧盟地区与中国更有可比性。2022年欧盟27个成员国的城镇化率均值为75.5%，德国和意大利分别只有77.6%和71.7%。动态来看，到2035年中国达到中等发达国家水平时，人均GDP（国内生产总值）大致要升至2万美元左右（2015年不变价美元），而美国、德国和法国在相似发展阶段的城镇化率分别只有71.1%、72.6%和72.7%。如果以这三国为标杆，则到2035年中国城镇化率平均每年提高约0.5个百分点，是当前速度的一半。

农村青年劳动力减少降低乡城人口转移的潜力。根据全国人口普查数据，2010年-2020年，每年乡城人口迁移规模超过1000万人。2023年，中国农村从事农林牧渔的人员1.26亿，占全国就业人口的比重为23%，农业剩余劳动力看似仍有较大规模。但根据“七普”数据，随着农村老龄化程度加深，在农村的农业劳动力中，40岁以上的中高龄人口已高达八成。乡城转移意愿和能力最强的16岁-39岁的农业就业人口，已经从2010年的1.21亿，降至2020年的2432万，未来乡村可转移的劳动力已经很有限了。

城镇化率的进一步提升对现代化进程的表征意义在下降。在城镇化启动期和加速期，城镇化率的提升与经济增长、市政基础设施建设等关联度较高。当前，中国总人口中的三分之二已在城镇工作和生活，城镇化率的进一步提升与经济社会发展指标的相关性减弱。

一方面，在总人口下降的背景下，未来有可能出现城镇人口下降而城镇化率上升的情境。城镇化的过程，也是一国人口从较高生育率地区进入较低生育率地区的过程。近年来，中国城镇人口自然增长维持低位，根据统计局网站数据，2021年城镇人口自然增长对城镇化率提升的贡献已经下降到15%以下。2022年和2023年，全国人口分别减少了85万和208万，这就意味着计算城镇化率的分母出现了下降。因此，即使未来城镇人口自然增长为负甚至城镇人口下降，但只要降幅低于乡村人口下降，城镇化率仍然可能被动抬高。显然，此种城镇化率上升对经济发展的积极意义将明显减弱。

另一方面，在城乡融合发展较好的地区，城乡人口出现了双向流动，城镇化率的放缓甚至如欧洲一些国家出现年度间的上下波动，并不意味着城乡发展的停滞。随着城乡基础设施和基本公共服务均等化和一体化水平的提高，中国一些经济发达地区已进入人口流动“乡到城、城到乡”并举的新阶段，在城镇新市民增多的同时，开始出现新农人、“农创客”、数字游民、返乡养老等新村民。在笔者调研的一些城镇化率低于全国平均水平的西部省区，也出现了夜间在县城居住、白天到农场上班的城乡反向通勤者。目前中国农村地区非农就业规模超过1亿人，农村地区非农就业比重从2000年的26.3%上升到2023年的37.5%。

三、存量城镇化潜力巨大

中国城镇化进入中后期，城镇化并不需要被城镇化率所定义，不反映在城镇化率变动上的存量城镇化潜力及其对经济社会发展的影响，会越来越大于增量城镇化。

1.城市之间的人口流动

对于城镇化率基本稳定的发达国家而言，城市之间仍然保持着较为活跃的人口流动。根据OECD（经合组织）数据库，33个数据可得的成员国每年跨城流动的人口比重为2.5%左右，这意味着十年之间OECD国家中约四分之一的人口跨城迁徙。从流向来看，人口从中等密度城市向高密度城市集聚的趋势愈发明显。2023年OECD成员国居住在大型都市圈和中型都市圈的人口比重分别为42%和28%，在靠近都市圈和远离都市圈的人口占比分别只有12%和17%。2001年-2023年，大型都市圈的人口比重提高了1.6个百分点，其他三类型区域的人口比重均出现了不同程度的下降。而作为人口大国和国土大国的美国，其13个巨型城市区域集聚了全美80%以上的人口和将近90%的经济活动。

根据笔者此前基于“七普”数据的研究，2020年中国35个大型、超大、特大城市人口总量为4.02亿人，占全国人口比重达28.5%，尚不到三成，未来仍有进一步集聚的空间。

当三线城市的一位市民前往一线城市开始新的生活，全国层面的城镇化率并不会发生变化，但由此给经济增长带来的结构配置、消费拉动、人力资本增值等效应，并不亚于乡城人口流动。2023年中国农村人均GDP为城镇的41.9%，但高低能级城市之间的经济效率差距甚于城乡。在中国数据可得的312个地级行政区划中，发展水平靠后的100个地级市人均GDP，只有发展水平靠前的100个地级市平均水平的三分之一（34.9%），人口从低能级城市流向高能级城市对供给侧的抬升意义重大。

城市之间的人口流动也会带来较大的需求拉动。以住房需求为例。在过去30年里，美国、法国和英国的城镇化率每年只提高0.22个-0.24个百分点，但三国房地产和建筑业增加值占经济的比重一直保持在15%-16%左右的水平（见图2）。基于“七普”长表数据对住房自有情况的数据分析表明，虽然中国2020年城镇总体住房自有率达到了73%，但一线和新一线城市的住房自有率只有44%和64%，远低于二线（71%）和三线及以下城市（90%）。城市之间的人口流动仍然会形成较为持久的结构性住房需求。