详解机构改革

新一轮机构改革方案落定。

新华社3月16日消息，近日，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》（下称《改革方案》），要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

国务院机构改革是《改革方案》的“重头戏”之一。

时任国务委员兼国务院秘书长肖捷3月7日在第十四届全国人民代表大会第一次会议上作说明时表示，这次党和国家机构改革的总体要求是，以加强党中央集中统一领导为统领，以推进国家治理体系和治理能力现代化为导向，坚持稳中求进工作总基调，统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政仂机构，统筹中央和地方，深化重点领域机构改革，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。

中国社会科学院大学政府管理学院教授、中国社科院政治学研究所研究员贠杰对《财经》记者表示，这次机构改革的亮点，是以推进党和国家机构职能优化协同高效为基本着眼点的一次改革，突出重点行业和重点领域。这次改革针对性强，力度比较大，特别是着力解决事关重大、社会关注度高的一些难点问题。贠杰指出：“这些改革措施对未来整体的经济和社会发展将会产生重要影响，而且影响将逐步显现。”

从《改革方案》来看，此次国务院机构改革，重点是加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府。

清华大学苏世民书院院长、中国科技政策研究中心主任薛澜告诉《财经》记者，总体来说，此次机构改革非常符合国家治理现代化的导向以及稳中求进的工作总基调，在2018年党政机构改革的基础之上进一步的深化和调整，解决新时期发展中若干重点领域的机构职责优化问题。

适应国内外新形势

贠杰认为，与此前几次相比，本轮国务院机构改革的延续性特征比较明显，改革的原则和方向基本一致，即推进党和国家机构职能优化协同高效，但在深度上更进一步。

国务院机构经历了多次变迁。改革开放以来，国务院机构曾分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年进行了八次改革。

历次改革各有侧重，贠杰介绍，初期是以精减人员和机构为重点；从2003年以来，重心变成政府职能和政府定位的转变。近年来的改革，旨在推进党和国家机构职能优化协同高效。

贠杰指出，如果把2018年的机构改革定位为一场“系统性的重构”，这次的改革则沿着此前的方向，针对当前面临的突出问题或者是“硬骨头”，深化重点领域改革，突出重点行业和重点领域。“主要是适应近年来，特别是近五年的环境变化和新出现的问题，以此推动改革，增加针对性。”

贠杰进一步解释，近五年来，国内外环境发生重大变化，国内数字经济蓬勃发展，新冠疫情突如其来等，都给社会发展带来新的变化；外部竞争加剧，部分国际规则被改变。在新的国际国内环境影响下，机遇和压力并存，进一步推动党和国家机构适应新的形势，是这次国务院机构改革的背景。

在此国务院改革方案中，包括重新组建科学技术部、组建国家金融监督管理总局、深化地方金融监管体制、中国证监会调整为国务院直属机构、统筹推进中国人民银行分支机构改革、完善国有金融资本管理体制、加强金融管理部门工作人员统一规范管理、组建国家数据局、优化农业农村部职责、完善老龄工作体制、完善知识产权管理体制、国家信访局调整为国务院直属机构。

按照上述方案，除国务院办公厅，国务院设置组成部门仍为26个。

重组科技部

《改革方案》指出，此次党和国家机构改革，加强党中央对科技工作的集中统—领导，组建中央科技委员会，中央科技委员会办事机构职责由重组后的科学技术部整体承担。

《改革方案》提出，重新组建科学技术部。加强科学技术部推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合等职能，强化战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，保留国家基础研究和应用基础研究、国家实验室建设、国家科技重大专项、国家技术转移体系建设、科技成果转移转化和产学研结合、区域科技创新体系建设、科技监督评价体系建设、科研诚信建设、国际科技合作、科技人才队伍建设、国家科技评奖等相关职责，仍作为国务院组成部门（详见本期《财经》“重组科技部的逻辑与意义”）。

薛澜表示，在宏观层面，此次调整强化了党对科技创新工作的领导，科技部作为新组建的中央科技委员会的办事机构，在战略规划及宏观政策管理协调方面可以发挥更大作用；在中观层面，行业科技规划与管理的职能回归相关行业部门，科技部不再参与具体科研项目评审和管理。

薛澜称，组建国家数据局，变国家知识产权局为国务院直属机构等都是在更加宏观的层面发挥科技创新的核心作用，推进数字转型，构建新发展格局的重要举措。

贠杰表示，科技创新在社会主义现代化建设全局中居重要地位，当前面临越来越激烈的国际科技竞争，以及外部遏制打压的严峻形势，必须进一步理顺科技领导和管理体制。原来的体制不太适应新环境需要，需要进一步强化科技战略规划、体制改革、资源的统筹和综合协调方面的管理职责，才能更好统筹科技力量，在关键核心技术上攻坚克难，在加快实现高水平科技自立自强等方面，发挥重要作用。

长期跟踪研究中国科研经费政策的大连理工大学经济管理学院教授孙玉涛认为，科技部重组，旨在加强对科技部门的协调统筹职能，但此次重组能否解决中国科研问题，关键还是要看科技体制改革和资源配置机制是否能够激活科技人员，激发他们踏踏实实开展科研活动的动力、活力、能力和毅力。

中国科学院自然科学史研究所科技与社会研究中心主任刘益东向《财经》记者表示，科技部重组后，不再参与具体科研项目的评审与管理，腾出精力聚焦国家战略需求，可以加强科研监管和评估，做到公平公正。刘益东表示，避免科技部门既做领队又做裁判，有利于公平公正、高标准、严要求地加强监管，加强评估，实现科技高质量发展，以尽快实现科技自立自强。

金融监管领域的调整在此次国务院机构改革方案中占有较大篇幅。

《改革方案》指出，在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局，统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监簪、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。把中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。不再保留中国银行保险监督管理委员会。同时，深化地方金融监管体制改革；中国证券监督管理委员会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构；统筹推进中国人民银行分支机构改革；完善国有金融资本管理体制（详见本期《财经》“金融监管变阵”）。

对此，薛澜表示，组建国家金融监督管理总局及深化地方金融监管体制改革，要贯彻中共二十大的部署，依法把各类金融活动全部纳入监管，保护金融消费者的权益，防范各类金融风险。

数字经济新机遇

国家数据局是此次国务院机构改革中新组建的部门。肖捷表示，在保持数据安全、行业数据监管、信息化发展、数字政府建设等现行工作格局总体稳定前提下，把数据资源整合共享和开发利用方面的有关职责相对集中，组建国家数据局（详见本期《财经》“国家数据局来了”）。

贠杰分析，近几年随着科技进步，特别是数字经济和大数据等新兴技术的出现和快速发展，中国面临越来越突出的数据资源管理问题。主要表现在数据的统一性、规范性、公开性，以及开发利用等方面，且目前很多数据同时分散在不同的部门，体现出零散化、碎片化的现象，数据标准不同，数据开发利用相对滞后。组建国家数据局之后，这些问题有望得到很大程度的解决。

成立国家数据局同时意味着，要构建与数字生产力发展相适应的监管体制，来更好地解放和发展数字生产力。

中国法学会法治研究所研究员刘金瑞认为，随着数字经济的发展，一段时间以来，在数据监管方面，多头管理、地方立法过于分散等问题逐渐凸显，这种情况下迫切需要顶层设计来统筹国家数据管理、开发、利用。

中国政法大学教授李爱君认为，国家数据局的组建意味着中国将迎来数字经济发展的新机遇，将步入快速和有序发展的轨道。方案设置解决了发挥数据生产要素价值，促进数字经济发展中的分工科学、职责明确和目标明确，进而实现数据在数字经济发展中关键要素的价值。

对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心主任许可指出，新组建的国家数据局由国家发改委管理，释放出国家对数据监管从强调网络安全到安全与数据利用再平衡思路的微妙转变。对此，贠杰认为，保障数据安全还需要技术创新和完善法律制度。

推进知识产权强国建设

《改革方案》将国家知识产权局调整为国务院直属机构。商标、专利等领域执法职责继续由市场监管综合执法队伍承担，相关执法工作接受国家知识产权局专业指导。

在2018年的机构改革中，国家知识产权局经重组，由国务院直属机构归为当时新组建的国家市场监管总局管理，其主要职责是，负责保护知识产权工作，推动知识产权保护体系建设，负责商标、专利、原产地地理标志的注册登记和行政裁决，指导商标、专利执法工作等。

时隔五年，国家知识产权局重新归国务院直属，尽管仍为副部级别，但外界对此颇具期待。

3月8日，全国政协委员、民进中央副主席、国家知识产权局副局长何志敏在接受《财经》记者采访时表示，支持设立国家数据局，期待国家数据局更好发挥研究制定包括数据产权在内的数据基础制度、公共数据共享、产业化数据保护等方面的职能。

何志敏表示，今年全国两会带来《建立数据知识产权制度加快培育数据要素市场》的提案。

因迄今为止，中国法律尚未对数据产权做出明确回应，数据产权制度的缺失成为数据要素市场培育的重大掣肘。在国家层面建立数据产权制度，已成为数据要素流通和交易市场的当务之急，何志敏呼吁尽快建立数据知识产权制度。

广东财经大学法学院教授姚志伟向《财经》记者表示，商标、专利执法职责仍交由市场监管综合执法队伍承担，国家知识产权局在知识产权强国战略中的顶层规划职能更加聚焦。

武汉大学法学院教授、北京市伟博律师事务所主任李伟民认为，国家知识产权局的机构调整，体现了国家层面对知识产权保护的重视。他指出，新的形势下，知识产权保护存在专业性强、执法具有技术性等特点，与普通领域行政执法有所不同，建议由专门的知识产权执法部门执法，更有利于实现国家战略。

北京大学知识产权研究中心教授易继明曾深度参与国家知识产权局在2018年的机构改革，他告诉《财经》记者，不能将这次调整简单理解为“回归”国务院。他指出，两次改革的重点并不相同。

2018年的机构改革，将属于原工商总局管理的商标和与原质检总局、原农业部分别管理的地理标识纳入国家知识产权局统一管理，扩大了国家知识产权局的管辖范围，基本上实现了工业产权的集中统一管理。同时，国家知识产权局作为市场监管总局二级国家局，实现了执法监管和行政裁决的协调，综合执法与专业指导的配合。

易继明指出，本次对国家知识产权局的调整，将会使其更加独立，也能够更好地落实知识产权强国战略。而将执法权限保留在市场监管总局，由国家知识产权局进行业务指导，有利于市场综合执法体系的统一化和科学化。