金融监管变阵

时隔五年，中国金融监管格局再度重塑。继2018年的“一行三会”（即中国人民银行、银监会、证监会、保监会）变一行两会（即中国人民银行、银保监会、证监会）之后，中国特色的“内双峰监管”模式初见端倪。

3月10日，新华社消息，国务院机构改革方案获十四届全国人大一次会议表决通过。13项国务院机构改革中，6项涉及金融机构改革，几乎占了一半。

根据方案，中国金融监管体制将形成新的“一行一局一会”结构：中国人民银行（下称“央行”）、国家金融监督管理总局（下称“金监局”）、中国证券监督管理委员会（下称“证监会”）。

3月16日，新华社消息，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》。根据该方案，将组建中央金融委员会（下称“中央金融委”），同时设立中央金融委办公室，作为中央金融委办事机构。不再保留国务院金融稳定发展委员会（下称“国务院金融委”）及其办事机构，国务院金融委办公室职责划入中央金融委办公室。

中央金融委将加强党中央对金融工作的集中统—领导，负责金融稳定和发展的顶层设计、统筹协调、整体推进、督促落实，研究审议金融领域重大政策、重大问题等，作为党中央决策议事协调机构。

此外，组建中央金融工作委员会（下称“中央金融工委”），统—领导金融系统党的工作，包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等，作为党中央派出机关，同中央金融委办公室合署办公。

作为国务院直属机构，金监局在中国银行保险监督管理委员会（下称“银保监会”）基础上组建，不再保留银保监会；证监会调整为国务院直属机构。

新“一行一局一会”职责调整明确。将央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入金监局。

上海金融与发展实验室主任曾刚向《财经》记者表示，2017年之后新增了金融控股公司监管职能，这属于审慎监管职能，与央行的身份实际并不相匹配。所以，将其完全剥离到金监局监管，实则有助于实现审慎监管集中，利于监管规则统一。

“消保功能和投资者保护功能集中，则有利于提升行为监管的重要性和规范性，利于标准规范架构的顺畅搭建。”曾刚说，这反映了行为监管强化。

在金监局统一行使审慎监管和行为监管职能之际，监管权力集中、统一的金融监管体制改革方向越发清晰，独具特色的中国“内双峰监管”模式初具。

—位权威监管人士对《财经》记者表示，“双峰监管”指的是审慎监管和行为监管分设，这次改革实际上把行为监管和审慎监管全放在了金监局，与国际上的那种“双峰”有本质区别，目的是实现监管全覆盖。

“现在的金融管理格局可以理解为央行、金监局、证监会三驾马车。比较像1997年英国金融监管改革后的格局，不同的是我们的证监会单设，这则像美国和中国香港地区。总之，这次改革是借鉴国际但不照搬。”上述权威人士说。

伴随新监管结构问世，运行五年的“一行两会”监管模式迎来终结。多位受访人士表示，本次金融监管改革，实则延续了2017年第五次全国金融工作会议之后的改革思路。

五年间，中国金融业再次迎来较快发展。2022年末，中国金融业机构总资产为419.64万亿元，同比增长9.9%，其中，银行业机构总资产为379.39万亿元，同比增长10%；证券业机构总资产为13.11万亿元，同比增长6.6%;保险业机构总资产为27.15万亿元，同比增长9.1%。

对于本次金融系统整体改革思路及考量，一位金融监管人士向《财经》记者表示，首先是，落实二十大精神，要依法将各类金融活动全部纳入监管；在监管思路上，则体现权责对等，谁审批谁监管谁担责。“这样的改革内容有利于实现金融监管全覆盖。”

确定机构改革方案仅是一个开始，在“一行一局一会”新格局下，金融监管的职能划分、部门融合、人事调整将是改革的落地要点。

组建金监局：统一穿透监管

本轮金融监管格局重塑过程中，最为核心的变化之一莫过于在银保监会的基础上组建金监局及其相关监管工作的统一。

五年前（2018年）上一轮国务院改革方案，原银监会与原保监会职责整合组建为银保监会，两会拟订设立银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入央行。

彼时的中国金融监管改革源于混业经营，当控股公司成为金融公司主要的存在形式，监管重叠和监管真空以及监管套利相继出现时，分业监管便已不再适应当时的金融业的发展。

随后，中国金融监管形成了国务院金融委辖下的“一行两会”新架构。

上海新金融研究院副院长刘晓春表示，合并保监会和银监会之后，有些问题实际上也没有彻底解决，例如一些新金融依然面临监管问题，包括新型的金控公司应该按照什么标准进行监管等，这些都没有完整的答案。央行接了很多监管的工作，这与其宏观调控工作实则形成一定的冲突。

国务院机构改革方案显示，金监局统一负责除证券业外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。刘晓春认为，在这种监管模式下，未来出现新的金融机构和金融形式都无法逃避监管。

“这个‘统一’，意思是从生到死、全链条，包括现场和非现场的监管。”前述权威人士对《财经》记者表达他的理解，“从发牌照到日常监管，就统一由这个部门来监管。”

“顶层打造大一统的国家金融监管体系，目的是加强金融监管、防范金融风险、强化金融稳定，以及中央对地方的领导，也是为了解决之前交叉监管和监管空白等问题，逐步建立符合现代金融混业经营创新发展特点的监管框架。”一位行业资深人士称。

另—方面，央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，证监会的投资者保护职责划入金监局。刘晓春认为，这一调整将分散在“一行两会”中的消费保护职能集中到金监局，体现了强化行为监管的改革思路。

这意味着将丰富金监局的监管功能。一位资深监管人士对《财经》记者表示，此次改革方案有—个特点，监管资源有望重新配置和加强。把央行对金融控股公司等金融集团的监管职责划至金监局，有助于微观审慎监管和行为监管。

另有分析人士称，之前央行对金融控股公司的宏观审慎监管非常重要，但微观日常监管的经验有所欠缺，此举是顺应构建大监管体制的趋势，毕竟金融控股公司的金融子公司（比如银行、保险、信托、金融租赁等）也多由银保监会监管。

这项改革也有国际经验可以参考。“次贷危机以后，新出台的《多德一弗兰克法案》对监管权力的分散问题进行了一定的修正，进一步加强了美联储在宏观审慎方面的职能与监管权限。美联储在履行监管职责时，一般不直接监管金融控股公司的附属机构，而是尽可能地采纳具体监管部门的检查结果和意见，以免重复监管。”招商证券分析人士称。

根据2020年出台的《金融控股公司监督管理试行办法》第四条，央行依法对金融控股公司实施监管，审查批准金融控股公司的设立、变更、终止以及业务范围。央行与银行保险监督管理机构、证券监督管理机构、国家外汇管理部门加强对金融控股公司及其所控股金融机构的监管合作和信息共享。

业内人士指出，随着央行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责划入金监局，相关的配套管理办法也有望后续出台。

在“一行一局一会”监管格局下，此番机构改革强化了央行货币政策、金融稳定和金融服务的职能，央行则更加侧重宏观审慎管理；证监会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。

刘晓春表示，机构改革以后，关键还在于监管理念、监管方式如何调整，这个是需要更进一步细化的。机构改革只是一个形式。在监管和宏观调控职能分开的理念下，今后的实际工作中能不能不混淆这两个职能则显得更为重要。

3月16日，新华社消息，中共中央、国务院印发了《党和国家机构改革方案》。根据该方案，将组建中央金融委，同时设立中央金融委办公室，作为中央金融委办事机构。

此外，组建中央金融工委，统—领导金融系统党的工作，包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设等，作为党中央派出机关，同中央金融委办公室合署办公。

组建中央金融委员会和中央金融工作委员会，具有重要意义。招联金融首席研究员董希淼向《财经》记者表示，第一，体现了中央对金融工作的重视，金融是现代经济的核心，金融稳、经济稳；金融活、经济活，在党中央层面组建金融委员会也将推动金融业更好发展。

第二，有助于加强中央对金融工作的统—领导，金融涉及中央和地方，横向涉及多个子行业（银行、保险、证券等），通过组建中央金融工委，把全部金融工作纳入到党中央的统—领导之中。

第三，有助于加强金融监管的协调，目前整个金融业综合经营步伐加快，金融创新也不断模糊金融业的业务边界，但金融监管是以分业监管为主，可能存在金融监管空白和交叉。通过在中央层面加强集中统—领导，有助于在金融监管层面更好协调，加大对金融风险防控，有助于防范跨市场跨行业风险，提高金融监管效率。

“中央金融委的牵头抓总，强化党的集中统一领导。”前述权威人士表示。至此，中央金融委下辖“一行一局一会”的新金融监管格局初具。

消保职能集中：强化行为监管

根据当前的改革方案，“一行一局一会”较为明确的职能统一主要体现在消费者保护方面，即央行有关金融消费者保护职责，以及证监会的投资者保护职责将划入金监局，由金监局统筹负责金融消费者保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。

金融消费者保护是伴随金融业发展而来的新需求。“30年前，金融消费者的消费基本上就是存款、买保险，股票刚刚兴起，老百姓的参与度不高。”刘晓春对《财经》记者表示，现在金融产品越来越丰富，老百姓金融的参与度也越来越深，金融消费从小众走向大众；另一方面，理财产品的过度宣传、贷款的过度营销、暴力催收等问题随之出现，不仅涉及金融风险，也关乎社会安定。由此，金融消费者保护变得越来越具有紧迫性。

当前，金融消费者保护职能分散在“一行两会”中，央行有金融消费权益保护局，银保监会有消保局，证监会有投资者保护局。在刘晓春看来，不同监管部门有不同的监管标准和监管方式，进而演变成对不同金融机构的监管标准不统一，有松有紧，实际上不利于监管。“比如说都在卖理财产品，结果大家监管（标准）是不一样的。”

全国两会期间，全国人大代表、央行武汉分行行长林建华在接受媒体采访时亦表示，进入新时代，人民日益增长的美好生活需要在金融领域愈发显现，也伴随一些新情况、新问题，如金融产品风险提示不充分、擅自代理或强制搭售金融产品、个人金融信息安全保障不到位等。同时，林建华认为，仅靠分业监管会面临监管重叠与监管真空并存、监管标准不够统一、监管手段不够丰富、监管合力有待提升等现实困难。

“消费者保护功能和投资者保护功能集中，有利于提升行为监管的重要性和规范性，也利于标准规范架构的顺畅搭建。”曾刚对《财经》记者表示。同时，他提醒，行为监管体系只是搭建了一个雏形，后续职责以及发挥职责相关的各种制度建设会加速，这无疑多了一个重要的监管约束。