美版海外基建胜算几何？

2022年新年伊始，拜登政府将开始对全球五至十个大型基础建设项目进行投资，作为“重建更好世界”（Build Back Better World， 简称B3W）计划的一部分。该计划是七国集团（G7）主导下应对中国“一带一路”倡议的海外基础设施建设行动。

2013年以来，中国通过“一带一路”倡议对发展中国家的铁路、道路、能源以及港口等基础设施进行投资，但一些来自西方国家的批评声音认为，这些投资可能使东道国背上巨额债务并最终制约它们的经济发展能力，“一带一路”倡议因此被贴上“债务陷阱”的负面标签。

为了进一步遏制中国不断扩张的全球影响力，2021年6月，拜登和七国集团国家领导人共同推出B3W计划，并宣称这项“由民主国家主导、高标准、价值导向”的透明基础设施伙伴投资计划，将帮助改善发展中国家总价值超过40万亿美元的基础设施。

“美国和一部分西方国家搞B3W针对性明显，它们对‘一带一路’提出质疑，但我们持开放包容态度，欢迎这些国家在‘一带一路’伙伴国家开展第三方合作。这些国家从所谓意识形态角度出发，要另起炉灶重新搞一套（方案）。从这个角度来看，它们提出B3W的取向性很明确。”商务部研究院学术委员会副主任张建平对《财经》记者说。

项目细节难产

B3W并不是首个试图替代“一带一路”倡议的方案，欧美国家近年来出台多个类似方案。例如，特朗普政府在2018年签署《善用投资引导发展法》，整合美国行政当局多方力量创建美国国际开发金融公司（IDFC），斥资600亿美元为中低收入国家基建项目提供发展融资。2019年，特朗普政府协同日本、澳大利亚启动“蓝点网络”（Blue Dot Network）计划，号称以米其林餐厅式标准吸纳成员国，针对中国展开基础设施项目评估认证的标准之战。

这些方案虽然都获得高度关注，但在项目实际交付方面进展不大，美国智库“战略与国际研究中心”在研究中就直言，“蓝点网络”计划虽然成功调动私营部门和民间社会的兴趣，但它还是停留在制定标准层面，以证明项目符合高标准，这凸显B3W宣布试点项目的紧迫性。

虽然宣传B3W是美国过去几个月以来的焦点外交议程，但项目细节迟迟未公布，只是透露有50个左右项目。这些项目包括在塞内加尔的新冠疫苗中心，还有项目涉及气候变化议题，美国将为太阳能、水电和风能等可再生能源项目提供资金。另外，还有一些项目致力于减少森林砍伐速度，从而形成碳汇，帮助这些发展中国家实现减排目标。

缺少项目细节引发外界质疑——B3W是否能如其所宣称是“一带一路”的可替代方案。一些观点就认为B3W不是一个可行方案，而是一个通过制造舆论陷阱遏制中国的“宣传工具”。

“关于B3W的细节的确很少。根据我之前作为政府官员参与七国集团和二十国集团峰会经验，很少有这样不提前准备并阐明提案细节就发布工作文件的情况。B3W的宣布方式强化了这样一个观点，即这是‘最后一刻的产物’。”哈里·布罗德曼（Harry Broadman）对《财经》记者指出，正因如此，B3W看起来更像是一种舆论工具。

布罗德曼是约翰·霍普金斯大学教授，曾担任美国贸易谈判官员以及世界银行驻中国官员，他也是《非洲的丝绸之路：中国和印度的新经济前沿》一书作者，对新兴经济体商业和投资环境有深入研究。

宣传效应不可小觑，“债务陷阱”就是前车之鉴。这个概念最初由印度人提出，之后被欧美国家广泛采用并形成负面叙事体，使 中国提出的“一带一路”倡议遭受批评与质疑，即使后来诸多研究报告均指出这种说法证据不足。例如，英国皇家国际事务研究所在《反驳“债务陷阱外交”的误解》报告中指出，即便是在被广泛引用的斯里兰卡和马来西亚这两个案例中，引发争议的项目是由受援国政府自己发起的，它们的债务是因为当地精英的不当行为和西方主导的金融市场引起，而不是中国的责任。

这些反驳“债务陷阱论”的研究并没未完全抵消负面效应。利比里亚前公共工程部部长居德·摩尔（Gyude Moore）就对《财经》记者指出，中国在基础设施债务融资方面受到的批评声浪已经对中国在“一带一路”的贷款实践产生影响。

一位从事海外基础设施建设多年的中国国企研究人员就担忧：“围绕B3W的宣传在试图制造一种叙事，即其是对抗‘一带一路’的产物，这不利于中国公司在海外进一步落实‘一带一路’倡议。”

两种基建理念之争

B3W对“一带一路”倡议产生的宣传效应折射出中美两国在国家治理和基础设施建设领域的不同理念。中国采取的是一种偏向于由国有企业和政策性银行主导的硬件基础设施建设，美国则更愿意让私营企业和市场主导商业发展，聚焦能力建设和治理方式。

具体来说，B3W与“一带一路”倡议在项目范围、资金和治理方面存在显著差异，前者将重点放在人力基础设施建设，聚焦气候变化、健康安全、数字技术、性别平等四大领域，通过调动私营部门资本和发展金融机构进行催化投资实现目标。

这些特点大体与美国以往海外开发项目类似，B3W选择私人融资为主，公共融资为辅，贷款和补贴相结合的方式来满足基础设施建设需求，并表示将致力于扩充可使用的发展融资工具。在此背景下，B3W将主要选择私营部门和国际开发金融公司的融资计划。

很多美方政界人士都认同私营模式为主导的优越性，特朗普政府美国国际开发署署长马克·格林（Mark Green）就曾表示，私营部门和私营企业参与美国政府的发展政策是美国的优势所在，美国政府每投入1美元所带动私营部门的投资在50美元至100美元之间。

布罗德曼也持这种美方观点，在他看来，审慎的私营投资者要求共同融资方的透明度，以便严格评估风险调整后的回报。中国通过“一带一路”或其他机制的对外直接投资在很大程度上“缺乏透明度”，尽管第三方外部压力开始在一定程度上抵消这一点。

然而与这种私营模式打过交道的摩尔则指出，这个模式就是利用发展融资来诱导私人投资进入发展中国家，但实际效果明显低于承诺和预期，目前尚不清楚B3W有什么不同以及它将如何提供更好的结果，但显然它将为美国政府提供更多可以实施的政策工具。

虽然尚不清楚B3W如何具体实施，但过往经验有迹可循。奥巴马政府时期的“电力非洲”倡议（Power Africa）就是采用美国政府调动私营部门资源这种模式展开的。美国国际开发署在其中起主导作用，提供技术援助、管理支持，推动项目在非洲国家落地。美国国务院负责打造峰会等对话平台，通过外交手段寻求非洲国家政府支持，构建伙伴关系网。海外私人投资公司提供资本和风险缓解工具，支持美国私营部门对非洲电力投资。美国进出口银行协助向国际市场提供美国商品和服务融资。美国财政部则直接与倡议涉及国家的财政部等合作，就宏观政策、改善投资环境和基础设施投资的融资方案提供建议。

“‘电力非洲’运行模式不是美国出钱，而是采用再保险方式，利用杠杆作用吸引私营企业加盟，这些企业需要这个标签。” 清华大学国际关系学系教授唐晓阳对《财经》记者解释这种模式的运作时指出。在他看来，这种模式宣传和象征意义大于实际意义，因为都是一些已经在运行项目，只是打上“电力非洲”的标签才有了关联。

B3W私营资本为主的模式具备一定优点，但也一定程度上限制其在硬件基础设施大规模投入能力，因为硬件基础设施通常回报周期长，特别是大部分发展中国家政局不稳，私人资本必须要考虑风险和收益对称，它们主要通过总承包商对某个设备或标段分包进行参与，通过公私合营方式实现。

再加上欧美公司在基础设施建设领域的造价成本明显高于中国公司，这也令其在硬件基础设施建设项目竞标中不占优势。2020年，74家中国企业上榜《工程新闻纪录》“250家全球最大国际承包商”榜单。仅以非洲市场为例，中国企业市场份额已经超过四成，市场份额本身能够持续转化为成本优势。

“中国作为一个发展中国家，经历基建大发展，并将之应用于其他发展中国家，衔接比较好，欧美国家不仅综合成本高，对如今基建发展速度所需资源无论从装备、经验、技术角度还是人力方面都比较欠缺，自顾不暇谈何惠及他人。” 张建平指出。

难以在建设硬件基础设施方面撼动中国公司，B3W应该还是从软性基础设施着手。唐晓阳分析说，就像当年操作“电力非洲”那样，只要参与方愿意采取美方标准都可以贴牌B3W。美国还可能采取做几个硬件基础设施标志性项目作为招牌，这也就是为什么项目定位是做医疗保健、新能源和环保等领域，试图引导议程设定和舆论关注焦点。

鉴于这种模式并没有与过往实践有本质上不同，伍德罗·威尔逊中心基辛格中美研究所所长戴博（Robert Daly）提出了这样的问题——“这种基础设施建设模式到底是在该地区投入新资金、拓展新能力，还是对现有资源的重新利用和重新包装？”

用价值观搞基建

B3W并没有给予上述问题清晰明了的回答，只是提出要用“良好治理”和“高标准”来实施具体项目。为了彰显优越性，B3W提出要坚持高透明度、包容性以及与东道国的合作，使利益惠及所有部门，还要不附加任何条件的可持续性。然而，执行这种高标准必然涉及如何处理效率和民主的问题，这是很多国际开发项目面临的难题。

“我曾去老挝看到亚开行（日本主导）项目，号称要打造最透明、公平和照顾社区的基建项目，与当地居民有很多互动，所谓透明度很高，但这样推进项目意味着效率受影响，成本比较高，一些项目甚至可能因此无法推动，许多项目在发展中国家效率低下甚至失败，这个过程中如果采用过度理想化民主实践就会物极必反，只要有人不同意，即便是一小部分，这个项目就不能做。”张建平举例说。

经济落后且文化价值观迥异于美国的发展中国家能否有能力和有意愿接受这样的高标准还是个未知数，而对价值观的偏爱可能会导致项目推进难上加难。美国-东盟商务协会（USABC）政策事务高级副总裁马克·米利（Marc Mealy）就担忧，如果只有美国定义为民主的国家才有资格参与，那么B3W很难成为可以广泛提供融资支持的可行性替代方案。

作为项目所在国前官员，摩尔也对这种价值观驱动的方式抱有疑虑，因为没人会根据价值观做出基础设施决策。“我们基于价格和质量做出选择，而不是在‘民主国家铁路’和‘威权国家铁路’之间选择，也许价值观会发挥作用，但我不知道如何发挥。”摩尔说。

对此，布罗德曼并不认同，在他看来，价值观为主导不是一个问题，因为 G7国家在与不符合西方民主标准国家建立伙伴关系方面有着悠久历史，这些国家是多边开发银行的最大股东，为这些非民主国家项目提供资金。

但布罗德曼同时也指出，B3W能否真正对中国构成竞争，很大程度上取决于潜在的受援国政府领导人的反应。如果他们是对国内“良好治理实践”不关心的精英，不清楚B3W在“剥离”他们与中国的密切联系方面有多有效，坦率地说，与媒体报道相比，他们对国内债务水平的担忧更少。

布罗德曼的观点指出了美方面临的尴尬境地。美国国务卿布林肯在2021年11月出访尼日利亚时就碰了钉子，他在与该国外长杰弗里·奥尼亚马（Geoffrey Onyeama）举行记者会时呼吁非洲国家不应该留下“无法偿还的巨额债务”。奥尼亚马给予的回应则是，尼日利亚在中国看到了巨大的机会，需要来自中国的投资，以解决严重的基础设施赤字，目前承担的债务是可持续的。

这样的回应显然不是布林肯所期待的，因为在很多西方人看来，“一带一路”必然会带来“债务陷阱”，即使美国约翰·霍普金斯大学中非研究所所长博黛蓉（Deborah Brautigam）的研究证明这种观点缺乏事实依据。她和波士顿大学研究人员共同构建的中国海外贷款数据库显示，中国贷款正在发挥作用，为非洲严重的基础设施缺口提供资金，中国并没有根据自身利益而选择性地放贷。