县域经济破局城乡融合

据《财经》记者了解，一份引领中国未来15年新型城镇化道路的“顶层设计”规划即将公布。4月28日，中国城市规划设计研究院院长、全国工程勘察设计大师王凯在中国城市百人论坛2022春季论坛上透露，《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》已通过，提出了“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。

2014年，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》作为中国第一轮城镇化规划正式发布。时隔八年，县域经济与城镇化发展的路线图将以新的思路呈现。王凯提出，新一轮规划的一个亮点是特别提出“大中小城市和小城镇协调发展”，特别补充“以县城为重要载体的城镇化建设：补短板强弱项、就地城镇化”，强调“城乡融合”，以县域为基本单元推进城乡融合发展，坚持以工补农、以城带乡，推进城乡要素双向自由流动和公共资源合理配置。

县域经济是中国区域经济版图中独特又鲜明的存在。长久以来，县域经济飞速发展缓解了大中城市就业和社会管理的压力，而能否处理好县域发展和县城建设的关系，将攸关城镇化的空间格局和居民幸福感的提升。

近年来，包括江西婺源、江苏睢宁、浙江松阳、山东曹县在内的明星县城，或依托当地旅游资源，或建立起别具一格的产业优势，在激烈的县域竞争中脱颖而出，吸引了众多关注目光。尽管一些县城的快速崛起为人们所称道，但是眼下更多县城遭遇的各类发展瓶颈同样不容忽视。不少县城面临着经济衰退的挑战：产业增长乏力、人才被大城市虹吸、规划建设混乱无序、高质量发展还无从谈起……

对于中国的多数县城而言，转型与发展的压力尚存，实现高质量、可持续发展殊为不易。

许多知名村镇研究专家指出，县域地区人口就地、就近城镇化的必要性日益凸显。当前，尤为迫切的是，通过一系列经济社会领域的大刀阔斧的改革，大力推动县域地区就地、就近城镇化，增强县域对于产业和人才的吸引力，不断缩小城市和乡村的差距，实现城乡之间的深度融合发展。

还需关注的是，种种变局之下，如何让县城运转更为和谐有序？县域经济转型如何摆脱困顿、持续向好？县城产业发展的抓手是什么？近期，多位学者和专家对于中国县域经济的突破、变革和未来走向开出了极具针对性的药方。

县域就地城镇化新趋势

“过去的10年，中国城镇化发展的逻辑是转型和提质的逻辑，这与城镇化发展的前30年有所不同。”王凯认为，如今县城成为就地城镇化的最重要载体，也成为农村居民购房的首选地，很多农村年轻人结婚的条件是在县城买房，种种迹象均表明县城成为城镇化载体的重要方面。

王凯判断，按照中央提出的“四化同步”，新型工业化、农业现代化、信息化成为下一步新型城镇化工作的必然选择。在此大背景下，县域、县城在中国城镇化中的关键性作用不可替代。

随着中国内外部发展环境的持续变化，走出一条自主、健康、可持续的发展道路是历史的必然选择，而“县域、县城、就地城镇化”是这一选择中的重要组成部分。

专家预测，到2035年、2050年，中国的城镇化率将达到75%-80%，未来还有1.5亿-2亿左右的新增城镇人口。在跨省区的人口流动趋缓、返乡农民工回流的驱使下，满足农民自身的发展需求以解决居住、就业、就学、养老等等问题，而推进的以县城为重要载体的城镇化建设显得尤为重要。

中国人民大学教授、“三农”问题专家温铁军回顾，21世纪初，“三农”问题成为党和国家的重中之重，中央正式肯定了城镇化，并且在“十一五”规划中对县域经济发展赋予两个重要支柱：一是中小企业发展，二是城镇化发展。

温铁军表示，第一，城市化与城镇化并非同一回事。城镇化是中国实现城市化的重要路径。在中国以国内大循环为主体的新发展格局中，乡村振兴首当其冲。必须抓好“乡村振兴”，把它作为国家战略和应对全球化挑战的压舱石。

第二，过去中国依靠“三来一补”发展加工贸易型的外向型经济，这种过度的对外依存导致中国被美国当成竞争对手加以防范，中国的外向型经济发展方式肯定会受阻。因此，靠沿海城市承载过量人口来追求高速外向型增长的发展方式，很难继续，这就是十九届五中全会强调的“底线思维”。

第三，过去中国的城镇化以大城市群为主要发展路径，现在要转向县域经济，特别是就地城镇化的方式，同时，要关注生态产业化、产业生态化和生态资本深化。县域经济的内部要根据地理资源、环境条件等，考虑如何实现就地城镇化。

在温铁军看来，目前农村基本条件能够符合一般城镇化需求，比如说水、电、路、气、宽带等“五通进村”，已经基本实现了。接下来，应该打破过去城市化发展方式的局限，鼓励更多市民下乡，如果外来人口特别是城市人口下乡达到一定比重，就应该允许这些地方就地城镇化。

同时，通过就地城镇化，允许形成不同的管理模式创新，形成各种主体多元互动治理方式的创新，而不要简单地再把管理城市的政府体制照搬到就地城镇化过程中。一方面，要发展县域经济，让农民在“共同富裕”这个“新的百年大目标”中实现“农民获得长期财产性收入”，这绝不是二次分配，而是一次分配。另一方面，所谓的“县域经济”应该是县域范围内空间生态资源的系统规划，才能使产业发展变成不破坏社会环境、有利于实现“双碳”目标的新产业类别。

数据显示，2021年，中国全年的国内生产总值已达到110多万亿元，城市化率已经接近65%。更多专家提醒，现阶段，有必要将满足外出打工人群的精神需要提上议事日程。就地城镇化便是满足人们多元化、更高层次需求的良好路径。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济部部长侯永志指出，在城镇化早期，人们为找到有着更高收入的机会，不得不背井离乡，忍受与妻儿老小分离的痛苦。而在城镇化的较高阶段，由于社会财富已经有明显增长，城镇已有一定能力向人们提供更好的生活条件，家庭团聚也具备了一定的物质基础。这个时候应该把满足人们的精神需要作为推进城市化的重要任务。

侯永志认为，就地城镇化需要在规划引导下推进。中国的县和县城间区位条件、自然条件、人口规模千差万别，要研究到底哪些城市和地区是可以就地城市化的，哪些地区不能。就地城镇化做规划，首先要与当地的情况相结合，要从更大的空间范围内来看待、分析和统筹，要看看县域之外有没有大城市，周围有什么样的城市，这样才能确定县城或者建制镇的功能定位和产业发展方向。

就地城镇化在享受大城市辐射带动作用的同时，还要避开大城市的虹吸效应。应当如何趋利避害？侯永志认为，一是要改善营商环境，二是要创造更舒适的生活环境，这个环境中有更多就业机会，这里的生活是慢节奏的，空间是田园式的，通过这种方式来使就地城镇化既能享受到大城市带来的好处，又能避免大城市虹吸效应带来的负面影响。

县城的高质量发展怎样破局？

根据清华大学中国农村研究院副院长、教授何宇鹏的研究数据，从2011年开始，农民工流动发生了转折性变化，省内流动比例提高到了52.9%，占到了异地流动的主体，这个数字过去几年一直在上升，到2020年省内流动上升到了58.4%。在同样的时间里，可以发现农民工增量是3000多万，其中有2600多万是在乡镇内部实现的。虽然在这个时期，省内流动依然构成异地流动的主要方面，但从增量角度来讲，乡村内的流动成为主体，说明就地转移开始成为吸纳农民工最主要的来源。

如今，城市化外溢效应和工业化、信息化的叠加使得原来的城市化由核心地区向外围地区扩散。同时，农业多功能性的显现，使得乡村发展也面临新的市场增长机会，也使得就地城镇化面临新的机遇。

何宇鹏表示，第一，城镇化外溢效应使得首位度城市发展和周边县城实现了一体的发展。比如，安徽合肥、湖南长沙、湖北武汉、河南郑州首位度程度急剧增强，使得周边县域经济得到很大的发展。和东部稍有区别，东部地区如长三角和珠三角的城市化，更多的是城市带、城市群的发展，在中西部出现的是都市圈，尤其是都市圈对周边地区的带动作用，使得周边县域融入了都市圈的城市化过程中。

第二，工业化和信息化的叠加使得城市化圈子不断由核心圈层向外扩大。到去年为止，淘宝村在全国有7000多个。这里面具有两大特点。首先，工业和贸易加工传统制造业产品，是从城市向乡村地区转移。比如，过去几年江苏的睢宁沙集镇发展出电脑桌产业，青岛平度市的大泽山镇发展了假睫毛产业，浙江松阳大东坝镇的简易家具占到了全国80%的市场。这些乡镇依靠自己劳动力优势，把城市里待不下去的产业转移到农村，降低了生产成本。其次，城市需求特别分散，但是在城市里设贸易网点成本特别高的产品正转移到农村生产。比较典型的山东曹县生产戏服，这在城市里是需求非常分散的东西，集中到曹县生产是规模很大的市场。通过这些发展，实际上把城市化地区再往外围推。淘宝村的出现，使乡镇企业再次回来了，也使得乡镇企业发展面临重大的市场机遇。

第三，农产品、农业、农村生态由以前提供产品的功能向提供服务的功能转变，而提供服务的功能极大增加了农民的非农就业机会和农村副产品的增加值，使得乡村振兴面临新的市场发展机遇。典型地区比如婺源，以前种油菜是为了吃，但种油菜早就不具备产品竞争优势了。而油菜花作为一种观赏乡村旅游形态，发展反而很快。油菜花观赏形成了全国性产业，除了婺源，在很多地区都有，这就形成了乡村旅游的一系列观赏产业的发展。

“如果市场是看不见的手，但同时它也是看得见的脚，这个脚就是农民工流动的脚步。从农民工流动的脚步，实际上可以看到劳动力要素市场的空间变化，还可以看到城市化空间分布变化和经济发展趋势，这是对未来中国城镇化形态的启示，同时也告诉人们未来城市化发展和人口分布动力在什么地方，以及未来城市化发展的政策应该遵循的着力点在哪里。”何宇鹏总结道。

中科院地理所研究员陈明星根据“七普”统计数据所做的研究显示，从2010年至2020年中国乡村流出人口规模2.72亿，相比“六普”时期的1.34亿增长了一倍多。在流动的2.72亿人口中，省外流动人口从“六普”时期的5500万增加到“七普”的8200万，省内流动人口从7800万增加到1.9亿。省外和省内流动人口的结构性变化，反映出过去十年中国跨省乡村流动人口增幅出现减缓局面，而省内流动人口增幅快速增加，说明人口回流现象较明显。

陈明星进一步把人口流动结构分成省内县内和省内县外两方面，其中省内县内流动大约占到35%，省内县外流动占到64%。“七普”时期，农村流出的2.7亿人去了哪里？他大致估算，省内县内流动人口8200万，省内县外流动人口1亿，跨省流动人口8200万，其中，省内县外的流动在其中体量稍大，并且表现出快速增加的态势。

基于上述数据分析，陈明星认为，第一，中国现在的城镇化率63.49%（七普数据），比全球平均水平高出一截，但中国城镇化水平和主要发达国家的城镇化率相比，还有20%左右的差距和潜力。中国特色城镇化要继续迈向更高水平、更高质量的新型城镇化。

第二，中国的城乡融合和乡村振兴发展问题任重道远，要进一步促进农村外出人口市民化。而县域在城镇体系中是非常重要的一个环节，它是城市和乡村联系的天然纽带，县域新型城镇化在城镇化过程中有着不可替代的作用，一方面有助于提升新型城镇化建设的质量，另一方面县城对于乡村振兴的辐射带动作用可以进一步加强。

第三，要统筹推进异地城镇化和就地城镇化两种途径，才能更加有效实现人的城镇化和农业转移人口市民化。应把异地和就近城镇化两条道路各取其优势，统筹推进。