农村金融改革重启

20年轮回，中国金融业现代治理结构完善的深层次改革，再度延展至广袤的农村金融。

农信社一直以来都是中国农村金融市场内最重要的金融机构，扮演着地方金融主力军的角色。省农村信用社联合社（下称“省联社”）作为2000年后农信社改革的历史产物，对中国金融的稳定与发展发挥了积极作用。

但随着2010年农信社商业化改制，原先农信机构的产权结构和内部治理水平有了明显的提升，省联社行政化管理体制与基层行法人治理的矛盾逐步加大。

“原是改革的产物，如今却成为被改革的对象”，这句话概括了省联社在过去20多年的发展轨迹。

在新阶段，农商行等农村中小银行面临着更大的挑战。“省联社的深化改革对健全农村金融服务体系、增强高质量农村金融供给、释放农村金融活力、化解农村金融风险、服务全面乡村振兴战略具有重要意义，也是深化金融供给侧结构性改革的具体体现。”多位受访人士称。

“另外，当下的农商行不带合作制成分，不属于农村合作金融机构。作为监管者的省联社也需要换个名字了。”一些农商行高管对《财经》记者表示。

掌管着数十万亿元资金的省联社就此拉开改革大幕，几经波折，首单改革在2022年4月落地：浙江农商联合银行开业，原浙江省联社自行终止。

不过，早在2016年“中央一号文件”就提到“开展农信社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能”，为何在六年之后的2022年仅有浙江一地的省联社改革落地？

“省联社改革是关于中国农村金融甚至是中国金融稳定和发展的一件大事，涉及各方利益，需要反复权衡、充分听取各方诉求，这是多年来难以落地的主要原因;各省的改革方案具有多样性，地方政府对省联社的定位不同，提交的改革方案也不同，开明的地方有意愿放松对农商行等机构的控制，保守的地方则不然。”数位农商行董事长、行长对《财经》记者表示。

多家中小银行风险出清是另外的重要原因之一。一位农商行董事长告诉《财经》记者，农商行的发展存在不平衡，地域分化较严重的问题。前些年一些高风险地区的省联社忙于处置辖区内金融机构的风险，这是2017年第五次全国金融工作会议重要落地措施之一。与改革比起来，毕竟处置风险更为急迫。

随着高风险农合机构的处置，省联社改革即将提速。2022年3月，中国人民银行发布的《2021年四季度央行金融机构评级结果》显示：高风险机构数量较峰值已减少333家，现有316家高风险机构总资产仅占银行业总资产的1%。其中，农合机构（包括农商行、农合行、农信社）高风险机构数量减至186家。

“目前省联社改革追求的是‘稳字当头，因地制宜，一地一策’，顶层设计不会对模式、进度一刀切。”一位专业人士对《财经》记者表示。

当下，所有省份都提交了省联社改革的方案。“有的模式是选择了由下到上的持股，比方说浙江农商联合银行;有的是双层结构，省联社是一层法人实体，县级联社是一层，也有的地方是三层结构的模式;还有省份计划组建几个农商银行等。中国银保监会正在指导修改、完善上述方案。”2022年3月，中国银保监会主席郭树清表示。

“尽管当下各省上报方案的模式各不相同，但改革目的均指向更深层次：加强公司治理，激发经营活力，化解金融风险。所有省联社改革的方向都是一样的，那就是要建立现代企业制度。”郭树清称。

省联社改革提速：首单样本落地

2022年4月18日，浙江农商联合银行挂牌成立，这标志着中国深化农信社改革“第一单”正式落地。

浙江农商联合银行在浙江省联社基础上组建，由浙江省内全部法人农信机构（下称“成员行”）入股组成，注册资本50.25亿元，是具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构，是成员行的行业管理银行和联合服务银行。

联合银行的模式有利于保持两级法人地位不变，保持县域法人机构稳定，是成本较低的一种改革模式。“该模式改革阻力较小，原省联社的高层不需大调整，翻个牌子就成了。”一位业内资深人士表示。

根据之前监管的批复，核准王小龙为浙江农商联合银行的董事长任职资格;核准金丽丽的行长任职资格;核准陈博恺、林梅凤、应朝晖的副行长任职资格。此前王小龙、金丽丽分别为浙江省联社理事长、主任。

不过，浙江农商联合银行属于非存款类金融机构，不具备商业银行最核心的两项职能：吸收存款和发放贷款。

和传统商业银行比，浙江农商联合银行还缺乏代销业务资质和托管资质，这可能限制其理财业务的发展。另外，多家中小银行人士对《财经》记者表示，未来中小银行若想继续开展新增的银行理财业务，要么成立理财子公司，要么成为代销机构，二者选其一。如果做不到，中小银行就无法开展理财业务。

对于刚成立的浙江农商联合银行而言，短期内不太可能会立即申请到理财公司资质，这也会对浙江省农信体系的银行造成一定的制约功能。

未来浙江农商联合银行在资管或财富上有何打算？作为省联社改革的“排头兵”，浙江农商联合银行如何探索“激发自身的经营活力和现代的企业制度”？另外，浙江农商联合银行如何既能发挥防范风险的作用，又避免对基层行过多的干预？

表：2016年-2022年“中央一号文件”对农信社省联社的提及

截至发稿日期，浙江农商联合银行不予置评。

2022年以来，发生农信改革的不仅在浙江一地，还有广东省。2022年2月，东莞农商行发布公告称，经广东省政府同意，东莞农商行和普宁农商行的管理权从广东省联社整体移交至东莞市政府，并由东莞市政府委托该行协助管理普宁农商行，协助做好普宁农商行日常治理和经营管理，指导督促普宁农商行不断完善法人治理机制。

上述措施与广东省在2021年8月发布的《金融改革发展“十四五”规划》有关：在全面完成农信社改制组建农商行的基础上进一步深化体制机制改革，完善法人治理结构，支持符合条件的农商行扩大经营自主权，不断激发农商行服务“三农”、服务小微的活力。推动省农信社管理体制改革，强化农信系统的党建、纪检监察、行业审计、风险防控、资金清算、数据系统等综合能力建设。

改革追因：角色再定位，廓清公司治理

省联社是2000年以后农村金融改革的历史产物。早在1951年，新中国第一家农信社正式成立，农村合作社的发展较为曲折：1979年农业银行恢复，农信社作为其基层机构开展农村金融业务。1996年，农信社正式与农业银行脱钩，由中国人民银行直接承担对其监督管理的职能。

但由于当时大量农信社出现经营不善甚至亏损，省政府下设的行政机构省联社开始登场。起初，省联社的定位是行业自律组织，职能是对农信社“规范经营管理和服务”。不过，此后省联社扩权，对农信社的人事权、经营权、财产权、费用支出等方面均有管辖。

“农村金融机构在上一轮改革后，自身经营能力已得到极大改善，在支持服务实体经济中的作用也越来越重要。但在实践中，随着农村金融机构自身以及外部环境的变化，原有机制开始面临新的挑战。”国家金融与发展实验室副主任曾刚对《财经》记者表示。

新一轮省联社改革原因之一是，农商行改制进度持续加快。2021年10月，中国银保监会网站发布的《银行业金融机构法人监管责任单位名单》显示，截至2021年6月末，共有2229家农合机构。其中，农商行1569家，占主导地位，农信社634家（包括25家省联社），农合行26家。

“即便在没有改制完成的省份，农商行的数量和资产规模也占绝大多数，大部分农信社都不存在了，省联社也需换个名称。”有银行高管告诉《财经》记者。

省联社改革更深层次的原因在于，其管理体制与农商行之间自下而上的股权关系和自上而下的行政管理关系之间的扭曲。主要表现为：省联社最初是由基层农信机构共同出资组建的地方性金融机构，但是目前省联社的理事长和主任均由省政府任命和委派，并且部分省联社对于基层行的微观管理干预过强。

“省联社是由农商行等农信机构出资的，但前者可以干预后者的人事权、经营权等多个方面。省联社显性权力较小，隐性权力较大。”一位行业资深人士称。

“省联社掌握着人事权，可以在不提前通知我们的情况下，调任高管。省联社甚至可以影响到基层行对普通员工的招聘。对方批准了，我们才可以招新员工，否则就不能招。”另一位农商行副行长表示。

当前，农商行等农合法人机构股东、董事会和管理层对银行的控制权并不取决于股权所决定的控制权，而在于省联社。“基层银行治理机制的有效性严重不足，2000年后农信社改革属于‘花钱买机制’，并且买来的‘旧’机制一直延续至今。”有业内人士认为。

对基层农商行等机构的人士有“帽子权”、但缺乏监督，导致多地省联社贪腐败被查。中央纪委国家监委网站显示，党的十九大以来，辽宁、陕西、安徽、四川、内蒙古、山西、海南、山东等近十个省联社“一把手”和班子成员落马，有的地方甚至出现“前腐后继”、窝案串案现象。

在分析省联社腐败问题高发频发原因时，安徽省纪委监委第九纪检监察室副主任陈勇在中央纪委国家监委网站刊发的《农信社缘何腐败频发》一文中称，省联社管理着一省几十家甚至上百家县级农商行的领导班子，人事权高度集中，一些省联社领导因此收受系统内高管礼金贿赂，大肆卖官鬻爵，省联社领导想插手各农商行工程建设、项目管理和信贷业务也十分便利。

中央纪委国家监委网站显示，所谓“上梁不正下梁歪”，案发地揪出的“硕鼠巨蠹”，除了省联社领导，也不乏来自其主管的各农商行和县乡信用社干部。陈鹏落马后，安徽省农商行系统13名高管相继被查。杨阿麟案更是造成内蒙古农商行系统400余人涉案，10余名高管被查。在万仁礼等领导干部“示范”效应下，云南省农信社系统内部收送礼金礼品成风。

“省联社‘一把手’和班子成员立身不正，带头贪腐，几乎必然导致全系统腐败蔓延和政治生态被严重破坏。”办案人员称。

一位行业资深人士对《财经》记者表示，虽然名义上省联社受到省政府的监管，但实际上其权力处于真空状态，一些省联社的负责人大搞“一言堂”。省联社过多的行政管理，不仅会产生腐败，还会影响着基层行的可持续发展。

《财经》记者梳理，2016年-2022年5月，多个文件提及省联社“要淡化行政职能”。例如，2016年“中央一号文件”称，开展农信社省联社改革试点，逐步淡出行政管理，强化服务职能。2022年3月，中国人民银行印发的《关于做好2022年金融支持全面推进乡村振兴重点工作的意见》显示，各省、自治区联社要明确职能定位，落实淡出行政管理的要求，因地制宜做优做强行业服务功能。

“‘党管金融、党管干部’是政策导向，我们认可省联社的管理权。不过，我们还期待省联社能引领当下农商行的转型，赋予农商行更多的自主权，培育市场主体。”一家华东地区农商行高管表示。

数位农商行行长对《财经》记者称，经营效益好的银行希望减少省联社的束缚。但对于能力稍差的农商行和农信社而言，则需要省联社的支持。若省联社完全淡出行政管理，很多农合机构就没有了发展方向。

在当前市场竞争日趋白热化的背景下，尤其是国有大行和一些股份制银行运用数字金融“掐尖”优质客户时，多位农商行高管更期待省联社在金融科技运用、新产品研发等领域给予服务、支持。