贾康：以改革力释放高质量发展活力

改革开放40年来，中国在开拓创新中探索了自己的经济发展道路。

如果说过去40年改革开放是由点及面逐步铺开的改革，之后中国改革面临的问题将更加艰巨，改革触及的问题已经由浅层次转入深层次。“改革进入了深水区”。

华夏新供给经济学研究院创始院长、中国财政科学研究院研究员贾康告诉《财经》记者，如果将中国过去40年的改革历程做一个简单的回顾，我们会发现，中国过去的改革开始于“摸着石头过河”，从基层、局部始，上升到宏观层面，寻求突破口。现在我们已经告别了简单通过寻找突破口进行改革的阶段，以后再谈改革，必须有系统化的“一揽子”思维。

贾康在其新书《中国改革真命题：迈向高质量发展》中提出，如果援引过去的改革经验，越是经济困难时期越可能逼出破釜沉舟的改革举措，我们寄希望于中国再出现新一轮改革力，从而释放发展的潜力和高质量跃升的活力。

当前中国改革面临怎样的形势？下一步改革开放在制定政策时需要考虑哪些因素？就以上问题，贾康接受了《财经》记者专访。

中国改革走向纵深

《财经》：为什么当前重提改革非常重要？

贾康：中国经过几十年的改革，剩下的都是难啃的硬骨头，改革进入攻坚期和深水区。党的十八届三中全会指出，要敢于啃硬骨头、敢于涉险滩，以更大决心冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱。

2017年党的十九大提出，中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。中央提出新发展理念，并强调，贯彻新发展理念是关系中国发展全局的一场深刻变革，要以高质量发展推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。

《财经》：您强调改革进入了深水区，如果说过去40年改革开放是由点及面逐步铺开的改革，今后我们的改革应该率先从哪些领域开启？

贾康：如果将中国过去40年的改革历程做一个简单回顾，我们会发现：过去中国的改革开始于“摸着石头过河”式的改革，从基层、局部开始，上升到宏观层面的举措，以点带面寻求突破口。

基层和局部有三个概念：农村、企业、先行先试的城市。中国最典型的改革案例，是从农村开始的家庭联产承包责任制，“分田到户”使农村生产力空前解放，随之中国只用几年的时间就基本解决了粮食问题和“温饱”问题。

从企业层面来看，20世纪80年代，对国企的分配制度改革经历了“企业基金—利润留成—利改税—承包责任制—税利分流—恢复资产收益上缴”的变化过程。80年代我们已强调要让企业成为相对独立的商品生产经营者，要让它们活起来，后来强调的则是简政放权给企业松绑，如何形成规范化、可持续的制度安排。

城市改革开始于一种“撞击反射”式的改革举措，最典型的就是在深圳以特区方式率先启动的局部改革和在沿海以“开放城市”之名开启的局部改革，在特定城市取得一定改革经验后，再按照梯度推移方式，将改革观念与经验从沿海推移到中西部。在这个过程中也出现了“反梯度推移”，比如鄂尔多斯在80年代就有了“两头在外、三来一补”的对接国际市场的模式，通过利用原材料优势发展羊绒的轻纺加工完成原始积累后，又发展了重化工产业。

微观层面的改革逐步铺开之后，宏观层面改革也特别强调寻求突破口。因为中国的改革无法从一开始就有全面的设计蓝图，只能在探索开拓中寻找突破口。决策层的理性判断使中国的改革明显区别于俄罗斯那样一夜之间取消指令性计划，中国是以财政分配领域作为由上向下分权的突破口，进而松动传统体制，这就是20世纪80年代开始的“地方包干分灶吃饭”，也就是中央向地方下放财权，在探索中形成了不同类别的地方财政包干制度，随之各地在计划、投资、人事、金融、物资流通等方面的制度都有所松动。财政向下分权后，地方政府的权力扩大，积极性大幅提高，并开始有商品价格实行的双轨制。原本条块分割的格局，是从条条为主演变成块块为主，也带来了诸如地方保护和市场封锁、重复建设等新问题。这个阶段并未改变行政隶属关系控制企业的弊病，“放权让利”走到“山穷水尽”，企业却仍然不能真正“活起来”。所以，宏观层面如何推出协同配套的改革，就成了20世纪80年代中后期反复探讨的问题，最后是邓小平南方谈话后，确定了中国走社会主义市场经济的目标模式，这也就决定了整个中国的改革，必须对接以经济手段为主的宏观间接调控体系建设。

接着于1994年，中国进行了具有里程碑意义的分税制改革。我们现在对分税制改革贡献的总结其实不够：首先应强调，统一市场中的分税制，使各级政府与企业的关系，开始进入了一个对各类企业“不问经济性质、不看隶属关系、不讲大小、不谈行政级别，一律依法纳税、公平竞争”的新境界，所有的企业依法该交国税交国税，该交地方税交地方税，税后部分由企业根据产权规范和政策环境进行自主分配。分税制使企业站在了公平竞争的“同一条起跑线”之上，同时，分税制也让中央和地方从反复探索“如何划分财力”的财政分配“体制周期”模式中跳脱出来，开始形成稳定而阳光化、规范化的中央地方财力分配制度。

1994年之后，帕累托式的改革基本没有了，现在谈改革，任何变动都会触动既得利益，要解决“冲破利益固化藩篱”的问题。

如果说改革进入纵深领域，政府与市场主体关系这个核心问题处理上的一大要点，是政府要按照负面清单让企业在市场竞争、创业创新中充分扩展其活动的舞台，而政府自己则要按照正面清单和责任清单来行使公共权力赋予的职责。政府如何深化改革“自我革命”，是改革纵深的艰巨任务之一。

另一块“硬骨头”是中国直接税的改革如何推进。中央早就说要逐渐提高直接税的比重。一个重要的直接税就是财产税概念下的房地产税。以房产税名义的沪渝两地试点也做了很多年，2021年终于有了启动试点扩围的苗头，今年因为形势所迫又暂停了，只能待以时日。

因此，我们已经告别了简单通过寻找突破口来进行改革的阶段，以后再谈改革，必须有系统化的“一揽子”思维。当然，在具体推进中，更要强调“最小一揽子”的配套改革及多轮推进。

《财经》：新一轮改革是全面深化的改革，同时对改革系统性、整体性、协调性等方面提出了更高要求。您有什么建议？

贾康：中国的改革经验印证了邓小平的话，“改革是生产关系的自我革命”，即改革是一场革命，而且是自我革命，也就是自己给自己动手术，这个难度非常大。就像医生对着镜子反向动作给自己割阑尾，自我革命的难度是极高的。而我们现在正面临这个问题的考验。

如何进一步强调系统性、整体性、协调性？首先，决策层要力求形成高水平科学决策制度。有一些学者激烈抨击新权威主义，但如果你仔细观察现实生活，可以得出一个结论：在中国特定历史阶段上，如果不靠“关键的少数人”来做高水平决策，很多事情都不可能有实质性进展。

但同时我们也必须强调，中国已经形成了明显的观念分化，甚至出现民粹主义和极端主义倾向。在这样的社会氛围里，要尽可能地凝聚理性的力量，尽可能调动从基层、企业到地方的建设性因素，必须继续鼓励基层、局部在改革事项上的先行先试。例如，海南自贸港是中国走在最前沿的自由贸易港区，它的配套改革应该冲在中国所有改革的最突出位置，别的地方不能攀比，由海南的改革产生的观念更新与可借鉴启示，将非常重要。

又比如，在各城市，深圳承担着打造中国特色社会主义先行示范区的重要功能。中央赋予深圳的这一功能不是简单地讲共性、讲配套，而是促使深圳冲在最前沿，敢想敢试有闯劲，敢为天下先，这样才能完成中央赋予它的任务。

所以，中国场景中“关键的少数人”首先决定改革总体能否实质性推进，同时一定要鼓励基层、局部继续试验，在先行先试的过程中发挥首创精神和主观能动性，在试错和创新中凝聚与扩大共识。这两者结合起来，是中国改革深水区攻坚克难的基本要领。

《财经》：中国目前面临需求收缩、供给冲击、预期减弱等压力，呼吁新一轮改革的声量增大。但我们今天面临的问题多且更复杂。现在谈改革，矛盾和难点主要是什么？

贾康：现阶段谈改革确实有您说的特点。改革开放前，中国远远被甩在时代后面，逼着我们形成一个共识：不改革开放就是死路一条。

邓小平南巡之前，中国经济处于低潮，经济增速落至约4%，这对于改革开放后的中国来说，是一个很低的水平。那时候，回到传统体制的思潮曾在舆论场上大行其道。邓小平1991年在上海的重要观点，即“皇甫平”的系列文章发布后未解决问题，还受到围攻，才有了他关键性的“南方谈话”，解决了坚持改革开放大方向的“走市场经济之路”的问题。

再看当下，前些年中国经济随“引领新常态”的发展阶段转换，增速一路下行，随之而来的又有中美贸易摩擦、金融战、科技战，叠加新冠肺炎疫情冲击，2021年下半年出现了合成谬误、分解谬误等现象，这些综合地形成了中央说的三重压力。如果援引过去的改革经验，越是困难期越可能逼出破釜沉舟的改革举措，我们寄希望于中国再出现新一轮的改革力，从而释放发展的潜力和高质量跃升的活力。

每一次改革启动于困难与挑战之时，中国的老话“车到山前必有路”，强调的就是绝处逢生，既然没有别的选择，我们必须冲破三重压力交织网的束缚，改革就有可能成为共识，而且不会停留在说法上，而是落到做法上，壮士断腕、破釜沉舟。

中央早就提出，“允许改革犯错误，但不允许不改革”，但在实际工作中，许多同志反映做到这一点不容易。我们从基层能观察到，一个人在一线做事，后面可能会有七八十个人在挑他的毛病。就我接触到的地方书记市长来看，他们的状态就是日常迎接各种检查组、巡视组、审计组、约谈组，有时是上午来一拨人，下午来一拨人，晚上可能还来一拨人，来挑毛病的人不会说你是在改革过程中出现了一些瑕疵，有时候会上纲上线说你心术不正，这样的后果可能是很严重的。基层改革者如履薄冰，明哲保身越来越成为官场风气，这还带来了另外一种现象：干部尽量逢迎领导，而不去坚持基本原则，说套话官话最安全，创新突破却很危险。这样的风气越盛行，越会让真正有见解敢担当的干部没有生存空间，逆向淘汰的结果是阿谀奉承、见风使舵之徒越来越多。

在新一轮改革过程中，这种状态必须改变。中央也反复强调鼓励破除形式主义、官僚主义，在这个过程中，基层要办实事、敢担当、有作为。我认为这不是仅靠动员就能做到的，关键还要回到配套改革本身，深挖形式主义和官僚主义的根源。根源是什么？法治化、民主化得不到实质性的制度保障。如果不能从制度层面破除形式主义和官僚主义的根源，是做不到民主化和法治化的，这都是现阶段我们要总结的问题。

中国改革的新方向

《财经》：过去中国的一些改革是理论先行、实践跟上。今后中国谈改革，是否应考虑实践先行，理论跟上？如何破解无理论依据不实践的困局？

贾康：理论和实践是互动的关系，理论有引领作用。但是在创新的过程中，确实不能一味强调理论先行、规则先行，一定要鼓励试错，支持创新。在试错和探索过程中，及时总结经验，以求上升到理论层面。

改革开放之初重要的思想解放，就是肯定“实践是检验真理的唯一标准”。从学术层面来讲，实践是检验真理的唯一路径，标准是在反复实践的路径上反复验证得来的，没有一个具体的绝对真理。无数相对真理在不断探索、不断前行的过程中，动态地、无限接近地形成所谓的绝对真理。