香港经济治理转型“有为政府”

在中国香港特区由乱到治走向由治及兴背景下，特区政府正通过革新“积极不干预”思路，逐渐推进“有为政府”建设。

“以结果为导向”，是特区政府在经济等领域内提高治理水平的思路之一。中国香港曾经历多次产业结构转型，奠定了成为国际性金融、贸易及创新科技中心的基础。近年来，虽内外环境皆发生较大变化，却囿于各种原因延续以往“小政府”“分饼仔”模式，“精英香港”与“中产和基层香港”发展呈现“K形”趋势。

2022年10月，中国香港特区政府行政长官李家超在其首份施政报告中，分别就产业发展、人才引进等领域给出了系统性政策阐述。为通过产业多元化及实体化解决“深层次矛盾和问题”，除设立一系列具体目标，他亦提出要建设“能做事、做成事”的政府。正如香港特区立法会议员洪雯所言，各类规划表明“政府改变了‘不做不错’心态，敢于承担责任”。

作为执行产业政策的“新手”，从体系架构如何增减以理顺与市场关系，到微观产业链搭建与完善乃至人与财如何配合，香港特区政府经济治理转型的实质性探索刚刚开始。

从“积极不干预”到“有为政府”

二十大报告指出，“支持香港、澳门发展经济、改善民生、破解经济社会发展中的深层次矛盾和问题。”香港要“坚持行政主导，支持行政长官和特别行政区政府依法施政，提升全面治理能力和管治水平。”

在行政主导思路下，香港特区政府提高治理水平的着力点，包括“治理体系”“治理能力”“治理效能”三个方面。其中，治理体系涵盖决策架构、系统目标、领导角色、权责分配和执行机制。治理能力则被指出将取决于领导和团队的集体能力。

2022年7月初，新一届香港特区政府履新。按照香港特区立法会于6月15日通过的有关特区政府架构重组的决议案，本届特区政府架构以“3司15局”新模式运作。

从酝酿到这一模式最终定型落地，前后至少历经了十余年时间。此次架构重组，被各界认为既是政府提升管治能力的需要，亦是对社会期望的回应。其特点可概括为让各项工作更为聚焦及发挥协同效应。重组还在一定程度上体现了未来五年的施政重点：即如何让香港抓紧国家“十四五”规划下的经济机遇，亦应对市民关注的住房等民生议题。为此，改组后土地、房屋等相关难题的管理权限改为均由财政司司长负责，有望进一步加速协调解决。

与应对跨代贫穷、地区环境卫生、公营房屋供应和土地房屋统筹等问题有关的四个工作组在新一届特区政府履新的当月内成立，亦成为“治理体系”调整的标志性步骤。此外，在微观的日常决策机制层面，据李家超透露，他还引入了“红队”（red team）概念，由其扮演批判、反对角色，协助检视决策和执行计划的效果，通过堵塞漏洞优化政策。

为完善经济发展治理体系，香港特区政府亦开始设置更多跨局、部门的督导及统筹架构。按照施政报告提出的规划，“引进重点企业办公室”“人才服务窗口” “招商引才专组”“融入国家发展大局督导组”等新组织或架构，将成为特区政府振兴经济的具体抓手。

10月初，“香港投资管理有限公司”（下称“港投资”）正式注册，被认为是特区政府投资治理体系改革的标志。通过财政储备以市场化方式主导投资策略性行业，吸引企业促进产业和经济发展是其成立的背景。在多位“持份者”或研究者看来，这一“属于破格决定”（李家超语）的新公司成立，明确标志着中国香港特区“已正式进入（实施）产业政策的年代”。

这是一种策略性的转型。从上世纪80年代起到回归前期，中国香港经济发展的惯性是政府不主动介入市场，在“大市场小政府”模式下，财政开支维持在国内生产总值（GDP）总量两成左右，主要用于维持社会秩序等公共服务，政府角色比之前“自由放任”时期少有加强，但依然鲜有进行产业投资，是为“积极不干预政策”（positive non-interventionism）。在“即无想法也无条件”限制下，培育产业及结构调整亦无从着手，往往只能呼吁业界回应政府的发展愿景。

在一系列内外压力与趋势推动下，2000年左右起，中国香港开始提出并渐缓实施“适度有为”政策理念。与之相关的产业政策包括成立创新及科技基金、设立应用科技研究院等。

在积极促成者眼中，这些仍远远不够。“让香港均衡发展、走上弥合之路，需要重新思考和定义金融的价值，用好国际金融中心的角色，推动经济结构的多元化、实体化。具体切入点便是创立一些可用的金融工具，让政府参与塑造经济。”洪雯对《财经》记者指出，这是协助政府实现范式转移（paradigm shift）更直接、更有效的工具。“港投资可推动政府向前迈一步。政府要拿出具策略性、全局性的顶层设计和政策目标导向，引导基金运作。此外，在大国博弈背景下，香港必须思考本地和国家金融安全问题。将相关基金抽离出来，可更有开拓性地在这方面进行探索。”

对于希望重点发展的金融科技、先进制造与新能源科技等产业，除制订目标企业名单，特区政府还将采取一系列的“特别配套措施”，包括土地、税务和财政等方面，并提供量身定造的企业落户计划，以及为这些企业的人员提供一站式配套服务。

“类似的说法和做法在内地并不新鲜，但在香港语境中提出能看出一些新东西。”一位香港经济界人士解析称，“特区政府还提出要以‘结果为目标’，对特定项目制定了约110个指标，以便监督进度和成效并改进。与以往相比，这是一套‘有头（目标与框架）有尾（考核）’的改革思路。”

行政主导与市场角色

在国际形势风云变幻及疫情延续的多重困难条件制约之下，从调整政府职能开始主动适应变化，为经济发展与产业结构转型探路，被认为是中国香港应对不确定性及风险的“必然选择”。在调整过程中，行政主导思路下的“有为政府”如何与“高效市场”更好结合，则被认为是考验此次香港经济治理转型成效的“关键性KPI”之一。

简言之，这一类似中国内地“地方发展型政府”的模式需要考虑多重方面，即政府加深市场参与度，背后有资金投资配合，有执行能力支撑，也有民意基础支持。既强化中国香港经济竞争力以提振国际投资者信心，亦为维持“一国两制”优势添砖加瓦。

“目前环境下单靠市场力量，产业可能会陷入投资不足的状态，需要港府的补充及介入，加强引导、汇聚共识、注入能量，推动加速发展。”特区政府财政司司长陈茂波在解析施政思路调整时称。但他也指出，“这并不代表港府能处理所有问题，重点在于须辨识大势、掌握关键。在面对全球竞争最激烈的范畴、在需要政府引导的部分，当局敢于引领、全力承担、加速推动；在需要市场优势来推动的部分，透过创造有利的环境和条件，让市场发挥力量。”

这仍然只是关于政府如何与市场有机结合的宏观说法。在具体实践中，针对延续多年的“分饼仔”经济政策与模式的调整，观念与思路的探讨乃至争议仍是正在进行时。

如何更合理布局收支用度以实现平衡，将是香港特区政府经济治理能力提升的又一关键考验

香港过往的产业政策实践，或许可提供一定借鉴：其产业空心化始于上世纪80年代，至今经济发展主要依赖金融等少数行业。虽多年来政府一直提及吸引人才、产业到港发展，但支持政策往往属于“被动式”，由其成立若干资助基金，再由企业或研究机构主动申请，手续又相对繁琐，故被称为“姜太公钓鱼模式”。其虽然不以“结果为导向”，却符合既定程序。如要主动对行业及公司重点投放资源，则往往被多方审视，最终“多一事不如少一事”。

在近年来的社会环境条件下，香港一系列相对优势产业亦出现劳动人口外流现象。过去两年，这一数字约为14万人。据特区政府劳工及福利局相关人士透露：按照不同统计类别划分14万人构成，其中约7.8万人年龄25岁至39岁、约8.8万人属于高技术人员。此外，以生物科技行业为例：其人才流失率约为20%，除薪酬低，原因还包括产业缺乏中下游的配套与支援。

配合“有为政府”一系列目标与计划实施所提出的“蓝图模式”，或许将缓解提振产业发展所面临的这些尴尬。这一模式的改革核心有二：其一，政策不再是以服务承诺（performance pledges）衡量成果，即政府相关部门不仅要达到最低标准，还要向更高目标迈进；其二，各单位不能只顾完成自身目标。此外，为降低人为因素对执政效率的影响，特区政府亦会强化公务员管理，措施包括更新《公务员守则》等。

另一个要重点考虑的因素，则是落实一系列宏观愿景的钱从何来。抗击疫情持续三年，当地经济不振，特区政府的库房亦需吃力应对财政赤字问题。相关估算显示：2022年至2023年财政年度香港将会出现超过1000亿港元赤字，远高于2022年初估计的563亿港元。

在可能迎来史上第二高财政赤字的背景下，一系列大型基础设施项目的建设，所耗将以数百亿乃至千亿港元计算。此时再提出动用财政储备进行风险投资的建议要获得通过，可能要多花费一点力气，单提出“会审慎挑选企业”不足以打消各界对运营效率高低的关心。因此，如何更合理布局收支用度以实现平衡，将是香港特区政府经济治理能力提升的又一关键考验。

编辑：苏琦