刘守英：推进新一轮土地改革

“严格禁止城里人下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等”，“也不能以各种名义强制农民退出宅基地和强迫农民‘上楼’”，近日，农业农村部相关负责人发表的一段有关农村宅基地制度改革的讲话冲上了网络热搜，引起网民广泛议论。土地，乃国之命脉，民之根本，因而，涉及到土地问题的话题总会引起较高的关注度，也十分敏感和复杂。记者了解到，土地改革也是今年全国“两会”的热点，多个代表委员带来了诸多有关土地制度改革的议案、提案。

土地制度是中国政治经济制度的基础性安排。在过去几十年中，独特的土地制度安排与变革曾作为中国经济高速增长和结构变革的发动机。但是，中国在利用土地创造“中国奇迹”的同时，也形成独特的“以地谋发展模式”，造成国民经济运行、财富增长与分配对土地的过度依赖。

一个时期以来，中国经济增速与土地供给同向而行。2001年-2019年间，全国实际GDP年均增长8.9%，全国国有建设用地供应量从2001年的16.37万公顷增长至2019年的62.4万公顷，年均增长8.9%，GDP增速与土地供应高度相关。

在过去十几年中，随着房地产的火爆，卖地收入已经成为大多数城市最主要的财政收入来源，甚至比税收占的比重更高。数据显示，2019年，中国最主要的50个城市卖地收入高达4.16万亿元，是税收收入的120%，一共有12个城市的土地财政依赖度超过了100%，有些城市患上了严重的“土地依赖症”。

中国人民大学经济学院院长、“十四五”规划专家委员会委员刘守英告诉《财经》记者，在过去数十年中，这些急剧膨胀的“土地财政”帮助政府以前所未有的速度积累起原始资本。同时，这些卖地收入支撑了中国几百个城市的基础设施建设，有力地推动了中国经济发展和城市化、工业化进程。但是随着城市化速度下降以及“以地谋发展”模式潜在的诸多问题不断累积，土地作为经济增长发动机的功能将不再继续，新一轮的土地管理制度应契合中国经济发展阶段的转化。

与此同时，长期以来，中国城乡土地实行双轨制管理，导致城乡土地二元结构并立，土地的使用和分配主要以城市发展为主，忽略乡村的用地权利，乡村发展受限，导致城乡发展不平衡。“未来，中国经济结构形态将从高速城市化转向城乡共同发展，土地制度的安排必须考虑到乡村发展的机会，给乡村用地的权利。”刘守英说。

刘守英表示，面临着经济发展阶段的变化以及目前土地制度存在的问题，“十四五”时期，深化土地制度改革已经势在必行。

“十四五”规划纲要指出，未来五年，产权制度改革和要素市场化配置改革要取得重大进展。但记者采访的刘守英等诸多专家都表示，在要素市场化改革的诸多关键领域中，土地要素的市场化改革被认为是最为重要的，同时也最为困难，这也是为什么土地制度改革进展一直十分缓慢。

土地改革推进为何如此艰难？“十四五”时期，土地制度到底如何改？针对土地改革的系列问题，《财经》记者专访了中国人民大学经济学院院长、“十四五”规划专家委员会委员刘守英，他是土地与“三农”问题的资深专家，也曾担任国务院发展研究中心农村经济研究部副部长，曾参与地方土地制度改革设计和试验。

城市化“减速”，“以地谋发展模式”走向衰减

《财经》：您曾表示中国“以地谋发展”模式已经衰减，“十四五”时期土地作为经济增长发动机的功能将逐步衰退。“以地谋发展”模式为何出现问题？

刘守英：在过去的十多年时间里，土地问题一直是一个热点问题，很重要的一个原因就是土地问题与我们整个城市化的方式是结合在一起的。

一方面快速的城市化需要占用大量的土地。

另一方面城市化资本的来源主要依靠土地出让和土地融资。但是如今面向“十四五”，当我们在讨论土地问题的时候，其大的背景已经发生了巨大的变化。

首先，最重要的一个变化是，“十四五”时期，中国整个城市化的速度会降下来，不可能再继续靠快速的城市化来拉动经济增长。

其次，城市化的发展方式已经发生变化，城市化正从原来数量的扩张转向城市质量的提升。过去很长一段时间，城市化主要靠土地的资本化来推动，但在上一轮城市的扩张里我们已经把整个城市的体系基本建立起来，过去靠土地资本化支撑整个城市化的发展方式将发生变化，目前的城市化已经开始转向以土地内部的结构调整和土地更有效利用来提升城市的品质水准。

第三， 我们目前解决的重点已经不是城市化的速度问题，而是城市权利问题，例如，越来越多的人进入城市，这些人的城市权利如何保障？

《财经》：那么，面对这些趋势的变化，土地的功能将发生什么转变？当前的土地制度安排存在哪些不适应？“十四五”时期，土地改革的基本方向是什么？

刘守英：“十四五”期间，土地问题将有几大重要转向。第一，未来土地问题最大的一个改变是：土地问题的重心转移了，从原来的保增长为主转向利益公平为主。在上一轮发展阶段中，土地的功能主要是以保增长为主，解决的是发展问题，存在的矛盾主要是城市化的突飞猛进与土地需求间的矛盾，而在这一轮中，随着城市化进程的放慢，城市对土地的需求也在降低，土地问题将转向城市在质量提升和更新中的土地利益分配的矛盾，主要解决的将是权利问题。

此外，近年来，农村土地征收补偿制度的缺陷和征地规模的扩大，导致农村居民与地方政府之间的矛盾加剧，少数地区还存在强拆等行为，围绕土地的纠纷也越来越多，形成了发展与农民利益之间的矛盾，由土地问题引发的社会不稳定也在增加，大规模的征地将不被允许。

第二， 上一轮发展阶段中，土地主要以保城市发展为主，在用地使用和分配上以城市为主，很多利益也以城市发展为主，乡村发展权利受限。在这样的导向下，导致城乡发展不平衡，乡村没有得到很好的发展机会，农民的利益得不到较好保障。“十四五”期间，不可能再继续按这个模式进行，下一步则是要推进城乡共同发展。

第三， “十四五”规划建议明确指出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，我们强调乡村振兴，强调城乡融合发展，最为重要的就是要给乡村利用土地的权利，在土地制度的安排和使用上考虑到乡村的发展机会。所以，“十四五”期间深化农村土地制度改革是实现乡村振兴的关键所在。

第四， 目前我们的用地结构并不合理。在上一阶段中，由于土地政策主要以保发展为主，城市土地主要以生产建设用地为主，对生活和生态方面照顾不够。实际上，在整个城市化过程中，住房的用地比重是一直在下降的，房地产主要是靠价格的不断攀升来为地方政府实现土地收入的最大化，为城市建设提供资金保障，“十四五”期间，整个住房的功能必然要发生重大的调整，我们目前也已经在强调“房子是用来住的，不是用来炒的”，未来，住房等生活方面的用地规模肯定是会扩大的。此外生态用地的比重也是严重不够的，城市品质差。“十四五”期间，土地在功能的配置上，将从保生产建设为主转向以生活和生态为主，实际上就是生活品质的提升以及实现城市的可持续发展。

将这些转变和存在的问题想清楚以后，才会清楚地知道我们目前的土地制度和政策是不适应这些变化的，下一步才能有针对性地讨论土地改革到底如何改。

改革进展缓慢，土地市场化流转面临诸多困境待解

《财经》：“十四五”时期，农村土地改革应把握的重点是什么？

刘守英：农村土地改革有两个关键点要把握。第一，农村土地坚持集体所有制是一个基本的制度，是农村基本经营制度的“魂”，没有必要再去讨论，也没有讨论的余地。对此，一定要避免把产权变革等任何农村土地的变革都看成是搞私有化。目前，一部分人把意识形态的东西搞得比较重，改革中只要有变化，都认为是要搞私有化，都认为是错的，这种思潮实际上已经对土地制度的改革造成了比较大的困扰。所以“十四五”期间，一定要把整个讨论土地问题的角度矫正，以问题为导向去讨论，否则土地改革将很难有进展。第二，农村土地改革要坚持产权明晰化和市场化的改革方向。明晰产权是指在坚持集体所有制的前提下，一定要先将每一个农民对土地的权利讲清楚，这是土地进行市场化流转的基础，目前我们的产权并不明晰。

在此基础上，农村土地改革的两个重要方向是：第一，土地制度改革的核心在于如何保护好农民的利益，农村土地改革的基本方向是强化农民对土地的权利。

为了加快土地规模化经营，现在很多人用集体化时期的思维，以强化集体所有权的名义来削弱农户的土地承包经营权，把原来已经分到农民集体组织成员的承包经营权利回到集体组织手上，这是非常危险的事，也是“十四五”期间特别要防的一件事。

第二， 农村土地改革要处理好集体和农民的权利关系。一定要非常明确的是，集体所有的权利不是少数人支配的权利，也不是集体组织对集体土地的权利，而是集体的成员共同对集体土地的权利。集体组织可以代集体的所有成员对集体土地进行使用、监管或者规划，但只是代理的权利，并不能直接行使权利。如果我们在整个农地改革上把对土地的基本权利退回到集体组织，这就是在走回头路，搞逆流。

《财经》：“十四五”规划纲要指出，未来五年，产权制度改革和要素市场化配置改革要取得重大进展。诸多专家表示，在要素市场化改革的诸多关键领域中，土地要素的市场化改革被认为是最为重要的，也是最为困难的，为什么？当前，“三权分置”下的土地市场化流转面临哪些困境？

刘守英：随着城市化的推进，越来越多的人离开农村在城市落户，但作为农村集体组织的成员，可以长期占有土地的经营权，且土地不能交易。这就导致大量的土地闲置，土地资源浪费。此外，我们农业现代化的核心问题就是需要将土地经营规模扩大，但是目前小农户经营土地规模过小，细碎化程度高，成为妨碍中国农业现代化的突出问题。

破解这个问题的关键就是土地进行市场化流转，让部分已经持有小块土地的农户将经营权流转给其他经营者。但前提是：农民土地进行流转，他的权利要得到基本的保障。第二，承接土地的农民的使用权要得到保障。只有这两方的权利都得到保障，土地的市场化流转才能实现。

问题是，作为集体组织的成员，如果长期把持土地经营权的话，土地就无法市场化流转了。所以，我们提出了土地的“三权分置”改革，将成员原来的承包经营权分成承包权和经营权，承包权相当于身份权，承载着承包农户的身份属性及保障性权能，而经营权变成市场化的权利，成员可以将他的经营权流转给其他农户。十八大以来，农地“三权分置”逐渐明晰化为农村深化改革的核心内容之一。

然而，在具体实施“三权分置”过程中，存在着很多问题，有些问题甚至是牵一发而动全身的问题，这也是土地改革进展缓慢的重要原因。目前，“三权分置”下的配套措施和政策亟待完善。

我们接下来最需要破解的问题是：农地“三权分置”权利体系的构建。在我看来，集体所有权、承包权和经营权各自的权利界定与内涵明确以及三者之间的关系，是实施农地“三权分置”制度的关键。但目前这些界定并不十分明确，存在诸多疑问。

在权利关系上，当承包权和经营权进一步分置以后，两权分离下的承包经营权与“三权分置”后的承包权、经营权之间到底是一种什么样的关系？经营权到底是从哪一种权利中分离出来的，它与母权利的权利关系如何？以成员权为基础的承包权与作为农业耕作者的经营权两种权利到底如何才能得到更有效的保护？各自的权能如何安排与设定？承包权与经营权的分离程序与规则如何议定等等，都缺乏明晰的政策安排与法律规范。