放开三孩，你会生吗？

在外界对生育政策何时调整，以及如何调整颇多猜测之时，放开“三孩”政策来了，这时距第七次全国人口普查（下称“七人普”）发布还不满一个月。

5月31日，中共中央政治局召开会议，会议指出，进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施，有利于改善中国人口结构、落实积极应对人口老龄化国家战略、保持中国人力资源禀赋优势。

显然政策调整依据的是相对全面的数据基础。“七人普”数据表明，中国目前呈现生育率下降、劳动年龄人口比重降低、老龄化水平提高的人口结构特点，进入“老龄少子化”社会。

此外，更多人口信息逐步在官方的通报中被披露。在国家卫健委有关负责人就实施“三孩”生育政策答记者问中，提到了目前并不乐观的婚育形势。

一方面，生育旺盛期妇女逐年以300多万人的规模在减少。国家卫健委有关负责人表示，“十三五”时期，20岁-34岁生育旺盛期妇女规模年均减少340万人，2020年同比减少366万人。

另一方面，婚育年龄推迟造成当期生育的妇女减少。2006年-2016年，中国女性平均初婚、初育年龄分别从23.6岁、24.3岁推迟到26.3岁和26.9岁，20岁-34岁女性在婚比例从75.0%下降到67.3%。

此外，全国结婚登记人数连续七年下降，从2013年的1347万对下降至2020年的813万对，减少40%。其中，初婚登记人数从2386万人下降至1399万人，减少41%。

而老龄程度却在逐步加深。官方目前对于老龄化进程的预估是，从20世纪末，中国60岁及以上老年人口占比超过10%，进入老龄社会，预计“十四五”末期老龄化将由轻度转入中度（60岁以上老年人口占比超过20%），在2035年前后进入重度（60岁以上老年人口占比超过30%）。

尽管“七人普”尚未如以往公布年龄别数据，但基于已经公开的数据，生育政策无疑已到了进行调整的节点。

然而，“三孩”政策发布后却面临颇多争议。“现在早已不是放不放的问题，而是养不养得起的问题，养孩子对普通人来说开销太大”“女性权益如何保障”“独生子女，养老负担已经很重”，类似的声音并不少见。

相当比例的家庭“想生不敢生”，生育政策不再是影响人口的主要外部因素，然而极低的生育率又预示着，再不调整政策，社会发展的方方面面均会受到影响——“七人普”数据显示目前的总和生育率为1.3。

那么，“三孩”政策能重新启动中国的新生人口增长吗？

计划生育变迁

“在生育水平发生明显变化的时候，要适时调整计划生育政策，直至全部放开，但这是一个逐步认知、并且需要经过数据统计支撑后才能做出的决定。”独立经济学家李铁向《财经》记者表示。

李铁曾参与人口相关的政策咨询，在他看来，在全部放开还是逐步放开之间做选择，一个最重要的前提是中国的人口数量巨大，而数量巨大影响到国民经济发展，这更多不是生育问题，而是资源和要素的配置问题。

李铁的话反映出，无论是当下的放开“三孩”，还是当年的严格“一孩”，计划生育政策的设计初衷，即是通过生育调整，达到人口增长与经济和社会发展计划相适应的状态。

1980年8月，深圳经济特区建立，一个多月后的9 月 25 日，当时的中共中央发布《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》指出：“为了争取在本世纪末把我国人口控制在十二亿以内，国务院已经向全国人民发出号召，提倡一对夫妇只生育一个孩子。”

在生育率过高，人口过剩的40年前，这两件大事的同一年启动，将人口问题与改革开放大计紧密联系，反映了当时的中国力图从经济与人口两方面同时着手，推动人口与经济协调发展的思路。

1981年3月6日，第五届全国人大第十七次常务委员会会议决定设立国家计划生育委员会，其作为国务院常设机构，负责全国计生工作。

1982年，中共中央、国务院发出《关于进一步做好计划生育工作的指示》，将计划生育定为基本国策。同年12月，计划生育写入宪法，其中第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”第49条规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务。”

上世纪 90年代，为了确保计划生育政策的顺利实施，不仅在国家层面和地方层面出台了一系列对家庭的奖惩措施，而且基层单位和地方政府进一步加强了对计划生育的实施。中国的总和出生率开始大幅下降，直到1999年达到1.49的低水平。

2000年后，由于人口老龄化加剧，生育率降低等问题，人口政策开始有了微小转变。2006年出台的《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》指出，在稳定低生育水平的同时，进入统筹解决人口问题、促进人的全面发展的新阶段，将人口政策目标转向为实现人口与经济社会、资源环境协调可持续发展。尽管如此，基层对于“一孩”政策的执行并未松动。

真正的转折点出现于2012年，除了老龄程度加深，这一年，中国的劳动年龄人口首次减少，较前一年减少345万人。

2013年，发生了两件大事。其一是在新一轮“大部制”机构改革中，当时的国家人口和计划生育委员会将不再作为独立部门，而是整体并入卫生部，其原有人员和职能将被拆分，在新组建的国家卫生和计划生育委员会之下，设立单独司局行使人口控制职能。而国家人口计生委原有的生殖健康、生育服务等职能，与原卫生部职能相近的司局合并。

其二是2013年底，第十二届全国人大常委会第六次会议表决通过《关于调整完善生育政策的决议》，“单独二孩”政策正式实施。当时有不少学者预计，一个小型“婴儿潮”将如期而至，且会延续数年。然而，后来的国家统计局数据显示，2014年出生人口1687万，仅较2013年增加47万，之后的2015年出生人口为1655万人，重回下降区间。

2015年，习近平在关于“十三五”规划的说明提出，中国的人口结构呈现明显的高龄少子特征，养儿防老的社会观念明显弱化，适龄人口生育意愿明显降低。实施“单独二孩”政策以来，全国符合政策条件的夫妇共1100多万对，截至2015年8月底，提出“二孩”生育申请的仅占比15.4%。同年底，“全面二孩”政策正式实施。

2016年政府工作报告没再提“计划生育”这四个字。而随着“健康中国”理念的深入，在2018年的国务院机构改革中，不再保留国家卫生和计划生育委员会，新组建国家卫生健康委员会。其中，仅在新部门下设的“人口监测与家庭发展司”的职责中涉及“计划生育”， 具体为“承担人口监测预警工作并提出人口与家庭发展相关政策建议，完善生育政策并组织实施，建立和完善计划生育特殊家庭扶助制度”。

与此相对应，从“六人普”到“七人普”这十年，人口政策的表述发生了微妙变化。从“六人普”数据公开时表述的“控制人口”转变为“七人普”时的“促进人口长期均衡发展”“优化生育政策，增强生育政策的包容性”，似乎预示着实施多年的计划生育政策的某种转向。

纵观每个生育政策调整的节点，背后原因均是预计的与现实的情况不相符合，而生育政策的根本要求是人口形势经济发展相适应。因此，在老龄少子化的当下，生育政策有了新的内涵。

李铁认为，在全部放开还是逐步放开生育限制之间做选择，一个无法回避的前提是中国人口总量仍然庞大——这也是中央政治局会议明确提出的。在这一前提下，不单要考虑生育问题，更重要的是要考虑资源和要素的配置，进而评估会对国民经济发展产生什么影响。因为在人口增长和资源要素供给的关系中，仍然面对着结构问题，即资源供给不足会导致资源配置严重不均衡。

“从‘单独二孩’到‘全面二孩’，乃至放开‘三孩’的决策，都是基于几十年来生育率和人口数据的变化，逐步作出的调整。”在李铁看来，“其实放开‘三孩’，实质上基本等于全面放开。”

李铁表示，如果放开“三孩”后，中国的生育率还是在低水平徘徊，甚至继续下降，全面放开生育限制应该是未来的政策选择。

超生罚款何时取消

“计生工作让很多民众误以为，计划生育就是要少生孩子。所以现在突然间告诉他们要生三胎了，他们自然接受不了自己从小到大理解的计划生育竟然是‘片面’的。”一名微博博主道出了民众对于计划生育的理解。

即使北京市民欣恬家庭环境较为宽裕，在她打算生育“二孩”和“三孩”时，还是遭受到父母的极力反对。欣恬的父母曾是国企职工，计划生育思想根深蒂固。“他们都是知识分子，在国企工作，坚定地认为多生孩子是愚昧落后的表现。”欣恬说。

在多年的计划生育实施过程中，不乏在执行层面简单粗暴的例子，“少生孩子”“超生要罚款”“结扎”等成了计生工作留给人们的印象。

4月14日晚，央行官网发布工作论文《关于我国人口转型的认识和应对之策》，该文呼吁，在老龄少子化的当下，应放开生育，鼓励生育。

然而在4月17日，湖南益阳赫山区，当地卫生局的一纸追罚《通知》被曝光。尽管新修订的人口与计划生育法明确规定：国家提倡一对夫妻生育两个儿女，但该《通知》显示，当地一女子于2012年与前夫离婚4个月后生下了第二个孩子，根据《湖南省人口与计划生育条例》，这属政策外生育，除非前夫能提供此二孩与自己为非亲生子女的确凿证据，否则对该女子按违法生育处理。

在“二孩”政策已经成为常态多年后，仍有人因为生了第二个孩子被认定为政策外生育，不少民众惊叹超生罚款“虽远必究”，以至于有一些政策外生育家庭仍小心翼翼地保留着当年的罚款依据，以防被翻旧账。

1982年，计划生育被确定为基本国策，而违反政策超生者则需缴纳相应的罚款，即“超生罚款”，尽管在上世纪90年代，其更名为“计划外生育费”，到2000年，又改为“社会抚养费”，但其惩罚违反计划生育政策者的本质并未改变。由于社会抚养费的具体征收标准由各省区市自行规定，因此存在差异。

一边是生育率持续下降，生育意愿降低，国家逐步放开生育政策，另一边，政策外生育却仍被处罚、甚至追罚，令人颇为不解。

据南京大学新闻传播学院学生团队的梳理，社会抚养费大多以公民所在县（市、区）上一年度城镇居民人均可支配收入，或者农村居民人均可支配收入（或人均纯收入）为基数，按基数的N倍征收，每多违规生育一个孩子便加倍征收。有一些省份规定，若个人年实际收入高于当地水平，则以个人年实际收入作为基数，或对其超出人均的部分额外征收。

典型如四川省，夫妻超过规定数量生育的，每多生育一个子女，对双方当事人分别按计征基数的三倍征收社会抚养费。未婚生育的，按照双方当事人各自子女数分别累计计算，生育第三个及以上子女的，每生育一个子女，按计征基数的三倍征收社会抚养费。贵州、湖南、山西、河北、宁夏、新疆等省份也采用类似的征收标准。

随着“全面二孩”政策的实施和《人口和计划生育法》的修订，各地开始下调社会抚养费的计征倍数，但高如辽宁省，计征倍数可达十倍。2018年修订的《辽宁省人口与计划生育条例》规定：“不符合法定再生育条件多生育一个子女的夫妻，按照计征标准5倍以上10倍以下的标准缴纳。”