吕德文：利用农村土地增减挂钩筹钱不可持续

农村土地能否“生钱”？

赞同者认为，若农村土地使用权可流转，会释放出更多财富，从而成为带动农村消费、城市化等一系列推动经济发展的重要支点。以宅基地为例，若宅基地进行市场化流转，每年宅基地转换的市场价值合计约4.4万亿元。一旦宅基地从只有使用价值转变为资产，将起到拉动内需、促进新型城镇化发展、加快农业规模经营和集约化经营等正向作用。

但武汉大学中国乡村治理研究中心研究员吕德文认为，“土地生钱”是建立在对增减挂钩的想象之上，合村并居不可持续，土地也生不了钱。

“合村并居只是一种手段，背后的政策目标很多元化：通过释放集体建设用地，并售卖建设用地指标，来达到节约土地、建设美丽乡村、规模化经营的目的。但为什么地方政府认为可以通过合村并居来达到这些政策目标？”吕德文提问。他表示，以2020年山东省合村并居为例，增减挂钩的收入不足以补偿农民，还有很多延伸问题解决不了。对于中老年群体来说，他们不适应上楼与子女同住，也难以接受更高的水电支出，并且将丧失收入来源。对于年轻人来说，尽管他们认可“上楼”，却要面临低拆迁补偿款与安置新居所需费用之间的差距。地方财政补贴有限，所以在增减挂钩政策的推行过程中，往往损害农民利益。

吕德文在山东济宁一个增减挂钩示范村调研时发现，该村在十年前就已经完成合村并居。但该村具备其他地方不具备的优势：一是范围小，二是当地财政情况比较好，这两点决定地方财政足以贴补增减挂钩收入以外的缺口。尽管如此，除去增减挂钩带来的收入，当地依然垫资1.2亿元，用以额外搭建老年房及放置农具的房屋。十年前，仅此一个示范点就垫资1.2亿元，如果现在要全面铺开，大多数地区的财政将难以承受。并且拆得越多，土地指标就越不值钱，合村并居不可持续，土地也无法生钱。

吕德文认为，土地政策正在出现“内卷化”趋势，太多政策寄希望于将农村的土地盘活、变现，实际已经背离了农业用地生产与生活的本质。（“内卷”是指，非理性的内部竞争或“被自愿”竞争，同行间竞相付出更多努力以争夺有限资源，从而导致个体“收益努力比”下降的现象。）

吕德文是武汉大学社会学院特聘研究员、博士生导师，兼任武汉大学中国乡村治理研究中心研究员。主要从事基层治理研究，有15年乡村一线调研经历，近年来尤为关注非正规经济、边缘人、灰色秩序等相关议题。著有《基层中国》《大国底色》《治大国若烹小鲜》等。近日，《财经》记者就城乡二元制度、农村土地改革、基层治理难题等问题专访了吕德文。

讨论城乡“一元”与“二元”不如讨论制度“刚性”与“柔性”

《财经》：以城乡二元户籍制度为代表的城乡二元结构体制实行至今一直争议不断，您如何评价城乡二元户籍制度？

吕德文：城乡二元户籍制度的“二元性”越来越淡，但是保持二元有必要。问题关键不在于是不是二元，而在于二元是刚性还是柔性。所谓刚性，指农民与城市居民之间身份互换面临强大的制度障碍。柔性是说，既保留两种制度形态，又可以有所互动。

我的观点是，制度的弹性比争论一元二元更重要。柔性的二元制度好于一元制度，因为社会效率的保持有赖于稳定性与弹性的维持，而二元保障了弹性。

但刚性的二元制度差于一元制度，如果说过去刚性的二元制度顺应了某些社会现状与经济制度，满足了当时的诉求。在今天市场化的环境下与强调“城乡融合”的语境下，再用刚性的二元制度不合适，这是在人为地制造制度障碍。

《财经》：如何评价我们过去实行的城乡二元户籍制度刚柔性？

吕德文：随着改革开放以来城市化进程的加快与城镇的不断扩张，城乡二元户籍制度变得越来越“柔和”，这与社会经济发展阶段相匹配。

我们无法用今天的标准来评判过去，放在当时，二元制度就是合适的，尽管它也有一些与社会不适应的地方。二元制度不仅包括户籍，甚至连土地也是二元，这种二元性既是国家出于战略考量设计出来的制度，更是因为客观上中国长期保持着城市与乡村两种社会形态，所以要用两种不同的制度来规制与治理。

《财经》：有人认为城乡二元制度是以牺牲农村为代价来繁荣城市，如今到了城市反哺农村的时候，您如何看待城市发展与农村发展之间的关系？

吕德文：社会学研究强调价值中立，用“牺牲”来做道德评判不科学。我们可以换个说法：此前的二元制度主要是农村服务城市，当时国家层面的主要战略是，通过城市化和工业化来完成整个国家的现代化进程。这就注定了二元制度的重点是让农村的资源向城市转移、让农业的剩余利润向工业集中，最终形成了农村服务于城市的局面。

但今天的二元制度是反过来的，它的目标是城市服务于农村，工业反哺农业，虽然看上去还是二元的，但背后的内涵已经发生改变。我们不能说城市反哺农村是一件特别高尚的事情，在过去，农村服务于城市就是服务于国家总体现代化进程，今天城市服务于农村，也是现代化的一部分，只不过二者处于不同的现代化阶段。

“牺牲”暗含着一种潜意识：过去城市占农村太多好处，所以要反哺农村。但是，在第一阶段农村也受益于城市化发展。举个例子，20世纪70年代初期，中国化肥工业体系基本成型，随后全国推广杂交水稻等种子技术。今天我们看化肥工业好像是一件很普通的事，但在农业社会里，建立一个完整的化肥工业体系就是工业能力的体现。70年代末80年代初，随着家庭联产承包责任制实行，农业产量与农业生产效率都有所提高，看似是分田到户让大家吃饱饭，细究起来，更重要的原因是农业技术水平的提升提高了农业生产率。

所以，哪怕是在城乡二元结构刚性比较强的时候，城乡之间的关系也不纯粹是城市剥削农村，农村也在受益，只不过总体上看，过去主要是农村服务于城市，今天是城市服务于农村。

土地指标一旦放开会“不值钱”

《财经》：之前关注到，您不赞成乡村振兴规划目标的实现都建立在土地的基础上，能否具体阐释一下理由？

吕德文：先明确一个前提：土地的产出在既有的约束条件下是固定的，折腾土地是没有意义的。现在最需要乡村振兴的地方是中国中西部农村，但中西部农村最不缺地，缺地的是大城市、东部发达地区。所以，土地值钱，不是土地本身值钱，而是附着在上面的产出值钱。浙江和江苏因为地处长三角城市带，土地要配套城市生活和工业生产，所以有价值。而中西部农村以发展农业为主，农业的产值就那么多。

最近新闻上说，土地出让金划转税务部门征收，要按比例支持乡村振兴，所有地方都在指望这笔钱。2019年，中农办测算用7万亿元在五年内完成乡村振兴的指标任务，但是国家财政的转移支付非常有限，做不了太多项目，所以每个地方都要自己想办法，其中一个办法就是靠土地。但他们没想明白的是：不是每个地方都能卖地，东部地区因为有产业，土地可以招商引资，所以东部地区土地值钱，也可以赚钱，但是中西部的土地产出只有那么多，能指望把它出让给谁呢？

如果一定要动土地，要守住两个前提：第一不要影响农民生计，第二不要影响农民的自主选择。

《财经》：今年1月，《建设高标准市场体系行动方案》发布，其中提出“开展土地指标跨区域交易试点，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制”。《建设高标准市场体系行动方案》实施后，对农村土地交易可能产生哪些影响？

吕德文：这个政策适用范围很小，只允许几个深度贫困地区跨区域（省际）出让指标。现在要扩大指标，扩大到什么程度是个问题。指标之所以值钱，是因为宏观调控收得窄，不让交易。一旦放开，指标就不值钱了，因为可以供地的地方太多，而要地的就只有东部少数几个城市。

土地指标跨区域交易的本质是，发达地区通过政策杠杆的方式将钱转移到落后地区，土地承担转移的载体。举个例子，前几年脱贫攻坚时，合肥买了金寨50亿元的土地指标，但合肥并不缺地。真正的土地交易市场不存在，这个市场是政策调控出来的，土地交易指标也是国土部门设计出来的一种管理手段，这个指标是虚的，没有意义。土地本身不可移动，只是通过土地指标交易，让资金实现跨区域转移。

此前，区域利益调整通过税收实现，这才是合理的。我们划拨一块土地给发达地区盖厂，然后缴税给中央，中央再通过税收财政转移支付的方式给欠发达地区。但现在，我们却认为通过跨区域的土地指标交易，可以让土地自己生钱。其实这些土地上生的钱，本质上也是区域利益调整的结果。

《财经》：《财经》采访过土地问题专家、中国人民大学经济学院教授刘守英，他提到之前城市享受了土地的红利，现在到了盘活农村土地的时候了。

吕德文：我跟他看法不太一样。第一，我认为土地根本盘不活，土地指标一旦放开就不值钱。在大家的想象中，宅基地一旦入市就值钱了。浙江的宅基地值钱，并且他们已经开始在本地私下交易，相当于入市。但浙江城市周边农村的宅基地值钱是因为当地城市化和工业化水平高，导致土地增值收益高，这与盘不盘活没关系。

真正适合盘活的是从前乡镇企业的废弃的建设土地，但这个量极小，且只有收紧盘活的指标，才可能有少数地方受益。

《财经》：乡村振兴促进法提出，建设用地指标应当向乡村发展倾斜，探索灵活多样的供地新方式。在供地方式上，还有哪些可能的创新空间？

吕德文：现在的土地政策有“内卷化”倾向，越来越复杂。我认为有关土地的探索太多，没必要再探索了。过去土地有用途管制，分为建设用地、工业用地、耕地。我们在耕地保护上画的红线十分清楚，这从最近两年耕地的非农化清理就可以看出。我们在城市建设用地上土地指标调控的经验也很好，每个城市要按人口、经济发展状况、城市化水平来调控土地指标。实际上，土地用途管制有计划经济的味道，供地的前提是要服务于当地的经济社会发展，供地既不能浪费，也不能不够。

土地问题没有那么复杂，拿宅基地来说，它的第一功能是居住，第二是服务于农业生产，第三是在少数城市化水平高的地方提供休闲，第四是具有价值意义，它是童年回忆的依托，也承载了乡愁。说到底，房子的功能就这么简单，它尤其不具备财产功能，只不过现在大家都希望把房子或宅基地变成财产。

放在今天的法律和制度框架里，宅基地仍然是集体所有制，也就是福利性供给。对于生活在村子里的人来说，宅基地是基本生存的需要，也是一种社会保障。只有少数城市化水平和工业化水平高的地区才有可能通过盘活宅基地增加财产性收入，对于大部分中西部地区来说，想通过宅基地赚钱既不合理，也不合适。

《财经》：在土地增减挂钩的执行过程中，基层出现了哪些矛盾？ 

吕德文：去年山东的合村并居很典型，它背后的冲突就是土地增减挂钩。当地政府以为拆了房子，把用地指标节省出来卖给发达地区，农村就能赚钱给农民盖房子。但实际上，全山东都在拆，拆出来的地没有市场，最后陷入进退两难的境地——地方财政本来就没有钱，指望土地增减挂钩也赚不了钱，最后只能损害农民利益。

《财经》：在这个过程中如何保障农民的利益？或者说在执行的过程中农民有没有话语权？