解码国务院机构改革

3月10日上午，北京人民大会堂，2900多名全国人大代表投票表决后，十四届全国人大一次会议正式通过了关于国务院机构改革方案的决定。

在3月7日召开的十四届全国人大一次会议举行的第二次全体会议上，受国务院委托，时任国务委员兼国务院秘书长肖捷作《关于国务院机构改革方案的说明》（以下简称《说明》），指出国务院机构改革作为党和国家机构改革的一项重要任务，重点是加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府。

中国行政管理学会研究员沈荣华曾参与2008年大部制改革方案的设计和2013年国务院机构改革的相关调研，他对《中国新闻周刊》分析，这次国务院机构改革是改革开放以来的第九轮改革，和以往几次相比，这次改革有三个特点：一是优化职责；二是问题导向；三是统筹推进。

他进一步指出，国务院机构改革是党和国家机构改革的组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一次集中行动，将国务院机构改革方案和二十届二中全会公报结合来看，本轮党和国家机构改革的指向性很清晰。

公报指出，“要坚持问题导向，统筹党中央机构、全国人大机构、国务院机构、全国政协机构，统筹中央和地方，深化重点领域机构改革，推动党对社会主义现代化建设的领导在机构设置上更加科学、在职能配置上更加优化、在体制机制上更加完善、在运行管理上更加高效。”

不是“大拆大合”，而是优化重组

新一轮国务院机构调整后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门仍为26个，在部门的数量上没有增加，也没有减少。在沈荣华看来，新一轮国务院机构改革的着眼点不是机构的“大拆大合”，而是在机构职责的优化调整上下功夫，努力解决政出多门、部门间职责交叉重复等问题。

“2018年那次机构改革的力度非常大，是一次系统性、整体性的重构，国务院正、副部级机构分别减少8个和7个，新成立了自然资源部、生态环境部、国家卫生健康委员会、应急管理部等一系列新机构。这样调整之后，政府机构的‘四梁八柱’和总体框架实际上已经基本确立了，所以这次改革就是在此基础上继续坚持稳中求进，进一步对机构的职责进行优化重组。”他解释。

中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯也对《中国新闻周刊》说，这一轮机构改革“属于适度调整”，主要是把一些部门间交叉的职能进行了优化组合，合并同类项，这也是国家针对当前政府治理、管理方面存在的一些突出问题和形势变化所做出的应对。

在具体的优化方面，这次改革的重中之重就是科技部的职能调整。

根据《说明》，加强党中央对科技工作的集中统一领导，组建中央科技委员会，中央科技委员会办事机构职责由重组后的科技部整体承担。重组后，科技部要强化战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合。

清华大学公共管理学院国情研究院副院长鄢一龙对《中国新闻周刊》分析，这次机构改革是在国家提出新的未来战略需求之后，国务院所作的相应调整。党的二十大报告指出，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。这是党中央首次将这三者作为现代化的三大支柱，并且创新也在二十大报告中被提升到了一个更高的位置。正是在这个前提下，中央科技委员会成立，实质上形成了一种“大科技”的架构，这是一次重要的战略升级，也是强化完善党的全面领导的体现。

值得注意的是，重组后的科技部进行“瘦身”，不再参与具体科研项目评审和管理。科技部的一些具体管理职责也被划转到对应部委，比如，农业科技相关职责被划入农业农村部；高新技术发展及产业化规划和政策等职责划入工业和信息化部。此外，科技部也不再保留国家外国专家局牌子，把负责引进国外智力工作职责划入人力资源和社会保障部。“这就是为了让科技部集中力量去发展它的主业，因此把很多非核心职能划转出去。”汪玉凯说。

除了科技部的职能调整以外，本轮改革中，还有一些重要优化，比如为了积极应对人口之变，把国家卫生健康委员会的组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施、承担全国老龄工作委员会的具体工作等职责划入民政部。全国老龄工作委员会办公室改设在民政部，强化其综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展职责。中国老龄协会改由民政部代管。

中国出现人口负增长之后，伴随而来的一个更紧迫问题，就是老龄化的加剧。一直以来，我国养老事业的管理涉及民政、卫健、医保等多个部门，比如，民政部门主要负责部分失能、半失能老人的兜底保障，老人最需要的医疗需求则长期由卫健部门承担，医保部门负责推出长期照护险，三部门对于老年人的健康评估有不同标准和体系，在提供相关服务上也存在重合。

地方层面，在养老领域打通多部门的尝试已经在进行。此次从国家层面将卫健系统制定老龄化政策的职能划转入民政部，沈荣华分析说，“这种调整相当于部分解决了老龄化社会问题的多头管理，把养老这个综合性领域相关职能划入民政部，由它来统一管理，在机制上会更顺一些。”

另外，于2021年设立的国家乡村振兴局也不再单设，相关职责划入农业农村部。根据《说明》，划转过去的职能包括：牵头开展防止返贫监测和帮扶，组织拟订乡村振兴重点帮扶县和重点地区帮扶政策等。沈荣华说，这一调整和中国脱贫攻坚任务已经基本完成有关，国家乡村振兴局的设立是为了防止返贫，是个副部级单位，进入新的发展阶段后，相关职能划入农业农村部进行统筹管理也顺理成章，“这就类似以前的三峡办、南水北调办，当完成自己的历史使命后就被撤并。不过，不单设乡村振兴局不意味着乡村振兴的工作就不进行了，而是由农业农村部来综合管理”。

沈荣华多年来一直在研究行政体制机构改革，他介绍，改革开放以来的历次国务院机构改革经历了几个不同阶段，先是从1982年～2003年，改革方向是从计划经济时代的机构设置思路调整为顺应社会主义市场经济的发展需要，进行了几次机构的精简、合并。从2008年开始，国家开始探索大部制改革，合并、组建大部门，将原来分散在多个部门的相近职能有机整合，机构改革进入了第二个阶段。从十九届三中全会到四中、五中全会，这三次全会上都提到了要建立职责明确，依法行政的政府治理体系。

“所以改革的逻辑已经很明确了，这次改革就是在延续以往改革的思路，在构建职责明确、运行高效的治理体系上继续迈出坚实的步伐。”他说。

科技部“瘦身”之后

在所有机构调整中，重新组建科学技术部被列为改革工作的首位。科技部“瘦身”，对未来中国的长期科技战略规划、科技项目申报和经费分配会产生怎样的影响？

长期研究中国科研经费政策的大连理工大学经济管理学院教授孙玉涛对《中国新闻周刊》指出，科技部划转出去的主要是一些“任务导向型”的职能，比如农业科技工作归农业农村部等。科技部管理的这些“任务导向型”项目经费也会随之大幅度减少，这种调整的好处有两点：一方面，这些部门肯定更了解本部门相关的科技项目，更具专业性；另一方面，由这些与行业更加贴近的部门管理后，也进一步强化了科技与应用、行业的结合，让相关科技政策与实际行业需求之间的脱节减弱。

不过，有专家担忧，具体行业的科研项目经费由对应部委分配后，每个部委都有各自系统内的科研单位，比如农业部就有农科院，这就回到了一个老问题上：在“既当裁判，又当运动员”的情况下，如何确保科研经费的分配公平、公正？

孙玉涛建议，科技部未来必须更有效地履行监管职能，并且从整个科研管理生态上去保证项目竞争的公平性，“比如对部委所属科研机构可以设计一些约束性条款，或提供一定的非竞争性经费，让他们可以长期稳定地进行任务导向型的研究，而部分竞争性经费则让更多机构参与竞争。最终，公平的实现还是要靠体制机制保障”。

实际上，从2014年起，中国科技管理体制改革的思路就向着“将政府从项目具体管理和资金的具体分配中解脱出来，重点专项管宏观、管规划、管政策、管布局和管监督”。当时，科技项目存在“九龙治水”“天女散花”的问题，据媒体统计，有40余个部门和单位管理着100余个科技项目，这些部门包括中科院、发改委、科技部、中石油、卫计委、农业部、教育部、环保部、建设部等。

为了解决政出多门的问题，2015年1月，科技部、财政部联合发布《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，明确提出政府各部门不再直接管理具体项目，而把名目繁多的各类科技项目整合为五类计划：国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地与人才专项。所有项目都纳入统一的国家科技管理平台进行管理。对科技部而言，这是一次重大的整合。

当时提出的口号是“政府往后退一步，往高站一层”，但多位专家分析，虽然发改、农业、环保等其他部门“往后退了一步”，科技部却“往前进了一步”，因为所有整合来的项目被委托给专业机构进行具体管理，包括受理申请、评审、立项、结题验收等，这些专业机构主要有自然科学基金会和科技部所属事业单位，包括中国农村技术开发中心、中国生物技术发展中心、中国21世纪议程管理中心、科技部高技术研究发展中心、工业和信息化部产业发展促进中心等七家单位。2018年机构改革后，负责基础研究项目管理的国家自然科学基金委员会转由科技部管理，这让科技部进一步扩权。

本轮改革中，将科学技术部所属的中国农村技术开发中心划入农业农村部，中国生物技术发展中心划入国家卫生健康委员会。不过，中国21世纪议程管理中心和科学技术部高技术研究发展中心被划入国家自然科学基金委员会，而后者仍保留在科技部内。

前述科技政策专家推测，在2018年划入科技部后，自然科学基金会仍保留着相对的独立性，此次划转过去的两个中心主要负责国家重点研发计划项目，这种调整说明中央可能认为自然科学基金委员会管理项目的模式更科学和高效，此外，基金委近些年很强调学术规范，对学术不端行为的查处一直很严格。

“改革后，基金委负责的项目规模会大幅度提高。”孙玉涛说，现在，基础研究和应用基础研究、国家实验室建设和国家科技重大专项建设等职能还留在科技部，这些都是“整个国家科技的底层”。因此，这次改革的逻辑很清晰，国家将科技部负责的项目分为两部分，属于各行业的专业项目回归各部委，而通用性的底层科技还留在科技部，未来要把它们“做大做强”。

清华大学公共管理学院学术委员会主席、苏世民书院院长薛澜对《中国新闻周刊》总结，调整之后，科技部的职能更加集中，一方面能真正在宏观管理层面发挥更大作用；另一方面基础研究、基础设施和重大项目仍归科技部主管，尤其是一些需要集中国家资源力量解决的“卡脖子”技术难题，这也是未来科技部重点要去做的事情。

在此意义上，孙玉涛认为，科技部的“瘦身”并不意味着权力的弱化，而是在“瘦身”的同时也在“健体”。

在宏观管理层面，《说明》提出，重组后的科技部要强化战略规划职能。此前在2014年改革后，形成了联席会议制度，由科技部门牵头，财政、发改等相关部门共同参加，在每个五年规划的开局之年负责审议本阶段的科技发展战略规划。但孙玉涛说，科技工作的统筹一直是个难题，由于涉及到的部门繁多，科技部作为协调机构，和国务院组成部门之间更多是合作关系，这也让它在制定、落实宏观战略规划时受到掣肘。“现实中，科技部往往很难把规划落实下去。”前述科技政策专家说。

孙玉涛说，这次设立中央科技委员会，有一个实体办公室落在科技部，相当于统筹层级的升级，科技部自身的统筹协调能力和话语权也都因此得到提升。自此，循着中国科技管理体制改革的脉络，政府再度“往高站了一层”。