隐性债务清零之路

5月18日，财政部通报八起地方政府隐性债务问责案例，涉及新增隐性债务、隐性债务化解不实等行为。类似案例由财政部通报并不多见，此前多由地方政府通报当地案例。八起案例涉及的新增隐性债务、化债不实等行为，并非新近发生，最早可追溯至2016年，这次通报被外界解读为重要信号。

“趋势性调整仍在进行，偏偏遇上坏天气”。有受访者这样向《中国新闻周刊》表述当下财政政策面临的境地，在多个目标的撕扯下，求得平衡的难度正在增大。外界寄希望于财政政策发力稳增长，即应对“坏天气”之时，但今年也是地方政府化解隐性债务的重要时间节点。此前，市场曾有声音争论，是否应适度放松地方政府隐性债务监管，以刺激基建投资。

但是，无论是财政部通报八起案例，还是近期监管层的相关表述，都显示对隐性债务的监管不会放松。5月13日，银保监会发文鼓励银行业保险业支持城市建设和治理，但同时强调，严禁银行保险机构配合地方政府通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。“遏制增量，化解存量”是这一轮化债的思路。

这一轮防范化解地方政府隐性债务风险的行动始于2018年，当年《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，即“27号文”下发，与2014年43号文和2015年实施的新《预算法》一起，这份文件被赋予里程碑式意义，地方政府化债的“下半场”就此开启，定下5至10年全面消除隐性债务的目标，2022年恰好行至中途。

但在全力冲刺“稳增长”的背景下，如何遏制地方政府隐性债务膨胀的冲动，是今年的一大考验。

债务置换成重要工具

2021年12月16日，在一场以“加强和完善地方政府债务管理情况”为主题的国新办新闻发布会上，面对存量隐性债务规模的提问，财政部副部长许宏才表示“总的来说是风险可控”。他再次强调中央不救助原则，“谁家的孩子谁抱”。

地方政府隐性债务规模整体数据不明，但由于隐性债务的形成多与城投平台有关，后者有息负债余额常被用来估测前者规模。截至2021 年9 月末，城投平台存量有息债务余额49.30万亿元，当然其中并非全部为隐性债务，不过参考不同机构的测算结果，隐性债务规模在数十万亿元量级。

人们对隐性债务风险的认知已然成为共识。“评估居民、政府、企业三个部门的债务风险，会发现居民和政府表内债务问题不大，企业中城投平台资产负债表较为脆弱，偿债能力较低，地方政府隐性债务已成为主要的金融风险来源。”社科院世界经济与政治研究所副所长张斌告诉《中国新闻周刊》。

“目前，我国经济发展面临的国内外环境严峻复杂，党中央明确要求有效管控重点风险，守住不发生系统性风险的底线。”财政部上述公开通报非常明确点出了通报背后的“背景”。

2017年10月，贵州省兴义市龙达交通建设投资集团有限公司根据兴义市政府常务会议要求，与兴义市交通运输局、光大兴陇信托有限责任公司签订协议，确认享有对兴义市交通运输局4.6亿元的应收账款债权，并于2018年2月以该债权为标的，向光大兴陇融资2.99亿元，用于应由财政预算安排的S105兴义至陇岸公路改扩建工程项目建设，造成新增隐性债务。

2016年11月，浙江湖州经济技术开发区管理委员会以资金“往来”名义占用浙江湖州环太湖集团有限公司、湖州新城公用工程有限公司、湖州聚源城市建设发展有限公司15.95亿元，并以“拨款”“补贴收入”等名义拨付给环太湖公司、湖州西塞山开发建设有限公司，用于开发区公益性项目建设，造成新增隐性债务。

被通报的8个典型案例中，全都涉及“新增隐性债务”，其中2例还涉及“化债不实”。

事实上，隐性债务“化解”早已提上日程，2021年10月以来，广东、上海、北京三省市先后试点全域无隐性债务，试点仅3个月后，广东于今年1月率先宣布“清零”。

鲜有人认为试点隐性债务清零试点会失败，毕竟广东、上海、北京三地均属全国债务风险水平较低的地区之列，如广东2019年、2020年预算报告直言，广东是全国债务风险水平最低、最安全的地区之一。同样作为清零试点的陕西汉中市、陕西榆林市定边县均被认为隐性债务存量较少，汉中市仅一家发债城投平台，定边县更是没有发债城投平台。

在试点清零的工作中，广东、北京发行的数笔再融资债券引发市场关注。2021年10月，广东启动全域无隐性债务试点，随后，广东、深圳合计发行用途为“偿还存量债券”的再融资债券1121.11亿元。今年1月，试点隐性债务清零的北京发行同样用途的再融资债券近850亿元。

几笔发行之所以备受关注，源于市场认为再融资债券在清零试点中被用于置换隐性债务，之所以有如此认知，是因为再融资债券用途表述较此前发生微妙变化。据广发固收刘郁团队的统计，从2020年12月起，部分再融资债券的用途表述出现变化，由“偿还到期地方政府债券本金”变成“偿还存量债务”。前者用途明确为政府表内债务本金借新还旧，而后者“偿还存量债务”的表述让外界认为其中包含隐性债务。

这一猜测随后得到财政部证实，其于2021年8月发布的“2021年7月地方政府债券发行和债务余额情况”提到，截至2021年7月末，用于建制县区隐性债务风险化解试点的6128亿元再融资债券额度已发行6095亿元。

建制县区隐性债务风险化解试点不同于去年10月开启的全域无隐性债务试点，开始于2019年，已进行两批。

按照刘郁团队的统计，2020年12月至2022年1月20日，用于“偿还存量债务”的再融资债券已发行9819亿元，超过财政部8月提及的6128亿元额度，且已有27个省份发行此类债券。

而多位受访者向记者证实，在隐性债务清零试点中，再融资债券确实被用于置换隐性债务。“广东发行的两笔再融资债券一定有部分用于置换隐性债务”。中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云告诉《中国新闻周刊》，这意味通过再融资债券将隐性债务转换为政府显性债务，等同于债务置换。

“之前确实已有通过债务置换化解隐性债务的试点，严格来讲，2015年开始的那一轮债务置换就是最后一轮债务置换”。有长期关注地方债的学者告诉记者，而且有一些债务置换并未以“置换”名义发生，如发行专项债，使得更多财政收入可以被用来偿还隐性债务，某种意义上也是一种“置换”。

隐性债务的概念相对模糊，具体指地方政府、国有企事业单位、直属机构等，在法定政府限额以外直接举借，或承诺以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务。其实它与显性债务，或者说表内债务相伴而生。

2013年，审计署对全国政府性债务进行审计，将之分为三类——Ⅰ类：政府负有偿还责任的债务;Ⅱ类：政府负有担保责任的债务;Ⅲ类：政府可能承担一定救助责任的债务。其中Ⅱ类、Ⅲ类为政府或有债务，与当下人们理解的“隐性债务”概念接近。

但在乔宝云看来，站在2013年的时间节点，三类债务均属于“隐性债务”，“因为地方债当时尚不被允许，2014年发布的43号文规定地方政府只能通过债券形式在预算内举借债务，2015年新预算法实施后，发行12.2万亿元置换债券，置换了一批此前并未以合法合规形式举借的债务”。

“财政部并未为大规模发行再融资债券置换隐性债务开口子，目前只局限于试点地区。置换更应该作为一种特殊手段应用于试点，使用应当谨慎”。中财—中证鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成担心，鉴于2015年时已经进行过一轮大规模债务置换，如果不断使用置换手段，可能会发出政府承担无限责任的错误信号，即违法违规举借的隐性债务可以置换为政府表内债务，或变相刺激地方政府进一步通过城投平台等途径举借隐性债务。

2015年到2018年债务置换被视为地方政府化债的“上半场”，2018年置换完成，发现地方债“开前门、堵后门”过程中“后门”并未堵住，形成当下地方政府隐性债务。

除去道德风险，以债务置换化解隐性债务也受到现实因素掣肘。

前述长期关注地方债的学者认为，地方政府上报隐性债务的数据一定带有目的性，如果可以置换就多报一些，否则就可能隐瞒部分债务。

“而且这一轮隐性债务相比于上一轮置换的一批形式更为复杂，被包装成PPP项目、政府采购等，以担保、承诺的形式与政府发生关联，但实际承担负债的主体可能是实施项目的平台公司，如果将这部分隐性债务置换为显性债务，等于负债主体改变，债务对应的资产也需要流转，可能就需要有资产管理公司接管，而且所需规模不小。”乔宝云说。

尽管面临道德风险等因素，但多位受访者都认为，另一场债务置换或不可避免。

“如果地方严格遵守2018年后不再新增隐性债务的要求，通过置换将时间周期拉长，相当于以时间换空间，后续再针对存量隐性债务设计化债方案”。长期关注地方债的上海对外经贸大学金融发展研究所副所长钟辉勇告诉《中国新闻周刊》。

而有长期调研地方债问题的学者告诉记者，作为置换隐性债务的前提，此前参与试点的建制县按照时间节点设置了化债方案，但受疫情影响，执行可能受到影响。

化债选项有多少？

“以时间换空间”的手段不止债务置换一种。在财政部《地方全口径债务清查统计填报说明》中提到的6种主要存量债务化解方式中，并无债务置换，而是包括：安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还;出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还;利用项目结转、经营性收入偿还;合规转化为企业经营性债务;借新还旧、展期等方式偿还;采用破产重整或清算方式化解。

其中，“借新还旧、展期”更多指向与银行进行的债务重组。社科院金融研究所副所长张明就曾撰文建议，要以透明有序的方式实现大规模债务置换与债务重组。

典型案例便是在2017年，山西将政府还贷高速公路、路桥企业等资产整合为山西交控集团，作为山西高速公路债务主体，与国开行牵头的银团达成2607亿元的债务重组，每年减少利息支出30亿元。

无论是以“借新还旧、展期”，还是债务置换达成的“以时间换空间”目的都是避免债务风险爆发。

“将一部分隐性债务显性化，虽并未减少债务本金存量，但能拉长债务周期、压降融资成本。”温来成对《中国新闻周刊》说。

上一轮债务置换也起到类似作用。乔宝云告诉记者，“通过置换将当时一些超过10%的债务利率压降至3%左右，节约了大量财政资金。”

但是要达到全面消除隐性债务的“终极目标”，依然要靠政府投入真金白银。