内蒙古银监系统塌方式腐败

5月12日，呼和浩特市中级人民法院，检方指控原内蒙古银监局党委书记、局长薛纪宁在13年时间里收受财物折合逾4亿元，该金额刷新金融监管系统涉案纪录。此前纪录保持者是该局原党委副书记、副局长宋建基，他在去年底被控在22年间收受逾2.29亿元。

去年6月，薛纪宁、宋建基和内蒙古银保监局原党委委员、副局长陈志涛3人同时被立案留置。此前，原内蒙古银保监局党委委员刘金明、贾奇珍，原包头银监分局党委委员、副局长柴宝玉等3人已经落马，内蒙古原银监局班子近乎被“一锅端”。

靠山吃山，靠银行吃银行。金融监管干部利用手中权力谋求私利，还带来了严重的金融风险。包商银行接管组调查发现，2005年以来的十五年时间里，明天系通过注册209家空壳公司，以347笔借款的方式套取信贷资金，形成的占款高达1560亿元，全部成了不良贷款。

“从这些案例中我们可以看到，一些金融监管干部作为金融秩序、金融安全的守门人却使监管严重失守。”驻银保监会纪检监察组副组长虞云公开表示。监管失守，不只是发生在内蒙古，2019年至今，广西、山西、福建等地银保监局官员连续落马。

祸起包商银行

去年末，裁判文书网公布原内蒙古银保监局党委委员刘金明一审刑事判决书，包商银行、明天系与银行监管者三方隐秘的权钱交易过程公之于众。

刘金明受贿金额超过三分之一来自包商银行高管和明天系。判决书显示，从2010年到2017年，包商银行原党委副书记、常务副行长魏占元，包商银行原董事长李镇西、原行长王慧萍先后向刘金明行贿：送车、送钱、送房。在此过程中，刘金明之妻刘建华经常充当中间人的角色，代为收受贿赂。

刘金明到任后，时任包商银行董事长李镇西在多个场合向他表示：“领导，我们跟随你，你给我们撑住腰，我们在前面冲，等老了我们一块玩。”“我到包头工作要租房子住，包商银行就直接买了一套房子送给我。我家人在北京，我又想着退休后去北京养老，包商银行就在北京给我买了一套房，还让我选好一点贵一点的。所有事情包商银行都主动帮我张罗，让我觉得不分彼此，好像一家人一样，完全忘记了监管与被监管的关系。”中央纪委国家监委机关报《中国纪检监察报》报道中，刘金明忏悔说。

除了刘金明，落马六人涉及的金额一个比一个严重，合计涉嫌受贿约7.42亿元。受贿千万元级别的还有3人：柴宝玉被控违纪、受贿所得及孳息收入合计1028.9万元;陈志涛被控收受折合2138.11万元，其中1690万元系未遂;贾奇珍被控索取或者非法收受管理和服务对象财物折合5000余万元。涉嫌受贿过亿元的有两人：宋建基为2.29亿元，薛纪宁为4亿多元。

腐败背后则是监管失守带来的金融风险，最典型的案例也是包商银行。“资不抵债的严重程度超出想象！”包商银行接管组组长周学东撰文介绍，当2017年5月专案组介入“明天系”案件后发现，包商银行自2005年以来仅大股东占款就累计高达1500多亿元，且每年的利息多达百亿元，长期无法还本付息。2019年5月24日，包商银行因出现严重信用风险，被人民银行、银保监会联合接管，此举震动金融市场。2020年8月，包商银行因严重资不抵债提出破产申请;2020年11月，中国银保监会“原则同意包商银行进入破产程序”。

“接管前，包商银行已经出现严重信用危机，同业客户中400多家中小金融机构的风险极易形成连锁反应，如果风险被动爆发，处置风险的代价更大。”中国人民大学重阳金融研究院高级研究员王衍行此前接受《中国新闻周刊》采访时表示，接管是必要的，被接管已经说明问题非常严重了。

围猎村镇银行

包商银行参与成立的村镇银行也是监管失守的重灾区，刘金明受贿金最大的一笔就发生在这个环节。

2006年，原银监会出台调整放宽农村地区银行业金融机构的准入政策，包商银行成为首批试点发起行。根据2007年《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行实行主发起人制度，主发起人必须是银行业金融机构。

包商银行作为一家村镇银行的主发起行，其他股东谁来做？村镇银行需要获得原内蒙古银监局批复筹建，刘金明利用手中的权力，在担任内蒙古银监局党委委员、纪委书记期间，帮助张宏艾入股了乌兰察布市的集宁包商村镇银行、化德包商村镇银行。

集宁包商村镇银行成立于2011年。其中，包商银行持股51%，11名自然人股东认缴剩余股份。工商资料显示，张艾宏以出资392万元持有该村镇银行4.9%的股份，李卫兵持有4.8%，赵萌持有4.7%，李一平持有4.5%。

然而，公开的信息背后隐藏着内幕。判决书显示，刘金明经人介绍认识了张宏艾，之后二人聊过关于包商银行在乌兰察布发展村镇银行的事情，刘金明为这件事打过招呼。张宏艾为感谢刘金明帮助其入股集宁包商村镇银行、化德包商村镇银行，送给刘金明两家银行12%和9.8%的股份，价值分别为960万元、294万元，这部分股份均由他人代持。

根据笔录，刘金明利用“白手套”代持一部分股权。他让李一平代持集宁包商村镇银行4.5%股权，还以李一平名义购买过呼和浩特市的房产。刘金明的同学李卫兵也想投资入股，刘金明则让其联系张宏艾。张宏艾要求李卫兵在入股50万元外，代持334万元的股权。该行另一个自然人股东赵萌的询问笔录和银行转账凭证显示，赵萌实际持有集宁包商村镇银行120万元股权，张宏艾还要求他代持256万元的股权。化德包商村镇银行与集宁包商村镇银行情况类似。它也是在2011年成立，包商银行是发起行，11名自然人股东。刘金明在该行的“干股”，由郭贵平委托李永兵、郑静代持。

对于两家村镇银行股权分配的问题，一些股东并不愿意再提起。化德包商村镇银行股东赵伟告诉《中国新闻周刊》：“我们属于正常入股，不知道张宏艾是否代持。”集宁包商村镇银行股东赵萌则不愿回应是否认识张宏艾、是否代持等问题。

值得注意的是，仅在2011年，包商银行就新设立了11家村镇银行，当年末其控参股村镇银行总数达27家，目前尚不清楚其他村镇银行是否也有上述问题。

刘金明的行为在内蒙古银监系统并不是个例。薛纪宁也在设立和入股村镇银行等方面为他人谋取利益。原银监会规定，原则上，在单一县（市）等行政区划内只设立1家村镇银行，薛纪宁等采取违规冠名等方式有意规避，在呼和浩特市赛罕区等7县（区、旗）全部批设了2家及以上村镇银行。

针对银行设立和入股乱象，2018年至2020年，银保监会开展了“农村中小银行股东股权三年排查整治行动”，重点抽查改制为农商行的机构、由高风险机构改制的农商行以及股东股权管理严重混乱的机构等。去年3月，银保监会披露数据显示，三年来，共有3898家农村中小银行全部完成了机构自查和监管检查，对281家机构实施了行政处罚，处罚金额合计1.5亿元，给予相关责任人警告、罚款、取消任职资格等处罚共计711人次，罚款金额合计2039万元。

监管持续“放水”

上世纪末，各地城市信用社开始掀起改制热潮。包商银行是在包头市科技城市信用社等17家城市信用社基础上改制组建而来，于2007年改名为包商银行。包商银行最大的股东明天系也是在这一时期控股包商银行。包商银行接管组组长周学东此前撰文介绍，包商银行被接管时机构股东有79户，持股比例为97.05%。其中，明确归属明天集团的机构股东有35户，持股比例达89.27%，远超50%的绝对控股比例。

周学东认为，“监管捕获”是包商银行公司治理失效的重要原因，“从原内蒙古银监局副局长刘金明、贾奇珍等案件的查处中我们发现，部分甘于被‘围猎’的地方监管高官不仅收受贿赂，还插手包商银行内部人事任命和工程承揽等事务;有些关系人通过自己控制的公司从包商银行骗取巨额贷款，通过自办的律师事务所从包商银行获取高额律师服务费。在如此混乱的经营环境下，包商银行的风险管理体系和内控机制完全成了摆设”。

十几年时间里，当地银保监系统对包商银行的问题放任自流。“令人难以置信，薛纪宁在任7年半间，原内蒙古银监局竟从未在党委会议上研究部署过对包商银行的监管工作。”内蒙古银保监局党委主要负责人此前向《中国纪检监察》杂志透露。

地方银监系统对包商银行的日常监管也是敷衍了事。原内蒙古银监局、包头银监分局对包商银行开展现场检查50多次，多次查出严重问题，却从未实施行政处罚，更未对责任人采取监管措施。不仅现场检查从不处罚，而且准入监管避实就虚、蓄意拔高监管评级等。

实际上，不少人曾举报包商银行存在的种种问题，监管者却成为违法行为的保护伞。《中国纪检监察报》报道介绍，薛纪宁将内蒙古局收到反映“包商银行行长李镇西向包头银监分局领导行贿”的举报，违规批转包头银监分局办理;对银监会纪委转办的举报件，擅自取舍问题线索，缩小核查范围。刘金明任纪委书记期间，充当薛纪宁息事宁人的“工具”。《中国纪检监察报》报道称，薛纪宁在选拔任用干部时大搞权钱交易，大肆卖官鬻爵，让一些干部“带病提拔”，为“塌方式腐败”埋下伏笔。薛纪宁在忏悔录中称：“我提拔任用贾奇珍，先后收了他10万人民币和1万欧元;提拔刘金明，先后三次收了他18万元。”

地方银监部门监管持续“放水”，即使包商银行2017年、2018年年报迟迟没有公布，地方监管部门未发布任何监管处罚措施。在此后的两年时间里，明天集团和包商银行开展自救，用尽一切手段，四处融资防范挤兑，直到2019年5月被依法接管。

“金融腐败本身就具有隐蔽性特点，参与人用了很多巧妙的方式来隐藏违法行为。”北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水告诉《中国新闻周刊》，金融腐败还有集团性特点，金融领域内外人联合起来对抗外部的监督和监管。

金融反腐要跳出常规方式

“去年，中央纪委就将金融领域反腐列为工作重点。”庄德水告诉《中国新闻周刊》，监管机构负责对金融业进行监督和管理，防范风险，保障金融安全，“如果监管失灵，后果不堪设想”。

2019年，中国银保监会广西监管局党委原副书记赵汝林成为银保监会组建后首个落马的监管系统官员。去年，原山西监管局党委书记、局长张安顺，原上海监管局副局长周文杰、原辽宁监管局二级巡视员刘文义等也被调查。

“金融腐败是金融监督弱化的极端表现。”上海社会科学院法学研究所廉政法治中心主任魏昌东教授此前向《中国新闻周刊》表示，金融合规至关重要，“关键在于制度。将纸上的制度，转变成运行中的制度。”

“我们要创新，运用强有力的独立监督方式来破解。要一杆子插到底，突破腐败的网络，减少腐败发生。”庄德水认为，金融反腐要跳出常规方式，不能仅仅满足于抓几个人，要真正触动利益集团的蛋糕。在他看来，银保监局作为前置性的监管部门，实际掌握了对地方金融机构的决策权和监督权，决策和监管也应该分离，“重要的是进行金融体制改革，在改革过程中结合创新来逐步压缩腐败空间。”

“对监管的定位需要进一步明确。”上海新金融研究院副院长、原浙商银行行长刘晓春告诉《中国新闻周刊》，银保监系统是一个独立的监管部门，负责对银行保险业的经营业务进行监督管理，但不是去领导它们，监管机构应该尊重相关机构自身的经营自主权。

目前，各方在金融监管中发挥不同作用。根据央行《中国金融稳定报告2020》，地方政府有属地风险处置责任，金融监管部门承担监管责任，人民银行发挥最后贷款人责任。

这种责任划分方式在实际操作中遇到不少挑战，首先是中央和地方的监管责任划分问题。“对于这些持牌金融机构，由于信息不对称等原因，在爆雷之前地方政府往往很难知道隐藏有哪些风险，但风险暴露后地方政府又必须要承担善后责任。”山西省副省长王一新5月21日在一个论坛上表示，目前凡是持牌的金融机构，包括地方的农商行、城商行、金控集团等，主要由中央监管部门垂直监管，地方政府更多的是承担属地风险处置和维稳处突责任。

“在权责处理方面，不同的部门会出现分歧。”中国社会科学院金融研究所金融科技研究室主任尹振涛告诉《中国新闻周刊》，银监部门只管银行“生”，不管“死”。地方政府不管“生”，但是要管“死”。

对于央地责任划分问题，王一新建议，如果能够建立起权责匹配的金融监管体系，调动中央与地方两个积极性，地方政府处置风险的主动性将会大幅提升，进而也会更有效地将金融风险扼杀在摇篮里或过程中，防止引发大的金融震荡。

不仅是中央和地方，不同监管部门之间如何协调也成为难题。“包商银行在治理结构、资产质量、资本充足率等核心问题上早就存在严重问题，视而不管，风险爆发。因此，把问题止于事前、事中最为重要。”财政部原部长楼继伟去年公开表示，按目前的制度性安排，人民银行负责宏观审慎监管，但显然没有做到防范于事前、事中。在他看来，包商银行风险爆发后，央行存款基金投入了1700亿元用于救助，这部分再贷款如果损失，就会导致纳税人受损。

“从金融风险事前事中事后管理看，承担最后贷款人危机救助的中央银行以及作为风险处置平台的存款保险，一旦与事前事中日常监管分离，不仅危机救助和风险处置会因为信息不对称而缺乏效率，还会因日常监管者不必完全承担救助成本逆向激励其道德风险。”原中国人民银行研究局局长徐忠2017年曾公开表示。

在徐忠看来，监管各方“如果分工出现权力和责任不匹配，就会导致监管机构严重的激励扭曲，有权无责往往权力滥用，有责无权则监管目标无法实现”。