赵益民：拆旧建新之外，城市和城中村想象的其他可能

2022年底以来，广州、清远两市推出相关政策推进中大纺织商圈产业转型升级和有序转移。位于商圈一带以康乐、鹭江等为代表的城中村的更新改造备受关注。

当下城中村改造的主要模式是拆旧建新——村落原本的建成环境被完全拆掉，地产开发商入场，本地人获得赔偿和回迁安置，原本租住在城中村的流动人口则迁移到离城市更远的地方。

中国人民大学城市规划与管理系助理教授赵益民的研究领域是空间政治和城市政治经济，城乡结合部、城中村是他长期关注的重点。“可能把城中村视作脏乱差，认为必须一拆了之是因为我们对城市的想象的匮乏。”他说，“在我们的城市变迁里，更多的是城市主义变成了唯一的生活方式。”“只要我们还在现在的城市资本积累的模式里，决策主体的切身利益还与土地市场紧密联系，城中村的拆迁大概就是不可避免的。”

《南方人物周刊》和他探讨了城市化过程中城中村的形成、作用与转型，以及城市产业升级中快速扩张的正规化趋势。以下是对话节录：

人：人物周刊 赵：赵益民

城市与村庄的关系不止“城中村”一种

人：你曾讲到城中村的形成过程，从形态而言，“村”是怎么被城市包围起来的？

赵：城中村的形成跟城市有直接的关系。很多地方的城中村之所以变成城中村，是因为城市向它们走来了，村民们和村庄还在原来的位置，只是他们周边的建成环境发生了天翻地覆的变化。从现在的眼光去看，这些村子就变成了城中村。

如果从实际的历史进程来看，之所以有城中村这样的景观，最重要的原因是我们的政治经济安排，这在珠三角非常明显。1980年代之后，尤其是90年代以来，随着城市空间快速扩张，地方政府需要不断回应空间的外溢。

但城市空间要正常运作，需要大量的基础设施，需要巨大投入。那个年代的城市政府并不像现在这样有充足的收入，为了节省开支，征收农民土地时，征收的是价格低很多的耕地，村民们的宅基地暂时不动。村子周围的耕地变成城市建设用地，建起高楼，村庄也逐渐被城市包围。

人：在村庄形态变化的过程中，村民和村集体的处境发生了怎样的改变？

赵：在转型过程中，地方政府需要去承担的另外一个重要事项是失去了耕地之后农民的生计该如何处理。如果没有妥当安排，这很可能酿成潜在的社会风险。所以他们需要借助村集体的力量。村集体的历史起点是生产队，农民们集结成一个集体去从事农业生产。

现在没有地了，村集体该怎么办？广东探索出来的方式就是把原先的村集体从一个社会政治组织转变成经济组织。大家现在看到的村集体都是各种各样的经济联社，这就是村集体自身属性的转型，转型的目的是为了保证原先城中村里的社会连接不至于断裂。村集体转型成经济联社后，通过运营资产或者物业能够为村民们每年的收入、社会福利和保障兜底。可以说这是上级政府和村集体、村民形成的一种新的契约关系。但是这种关系延续了计划经济时代的社会组织模式，生产队和经济联社是紧密衔接的。

人：这个模式是否只存在于珠三角？北方的城中村和南方的相比，在转型模式上有什么不同？

赵：经济联社的模式首创于珠三角。后来逐渐被其他地方学习，但都是很晚近的事情。据我所知，在北京城市边缘的这些村庄进行股份制改革，也就是在2005年之后，甚至2010年前后，很多村子是直到拆迁的时候才开始进行股份制改革。但改革之后，北京的集体经济组织经营模式仍然相对单一，不像珠三角的经济联社那样是非常灵活的、有很多产业的市场主体。

人：你在论文中指出，珠三角的城中村在拆迁时会把10%左右的土地返还给村集体，由村集体来运营。这也是一种特色。

赵：这是1990年代广州探索出来的一条合作经营之路。当时广州市政府刚开始提要建设珠江新城，政府一方面非常迫切地想要让城市尽可能往东走，另外一方面又缺乏足够的财政收入来支撑这些基础设施和对农民的社会保障。所以他们就以出让土地作为抓手，既获得了足够的收入来负担基础设施，又通过分享一定比例的土地，让村集体来承担社会保障方面的工作。

人：北京的城中村很多是在城市边缘，但是广州，城中村会出现在市中心。北方和南方的城中村形态有何不同？

赵：确实很不一样。在南方，尤其是珠三角，城市化的进程猛烈，地方政府也乐于采用各种折中措施，以实用主义的态度来推进城市化进程。而在北方，尤其是以北京为代表的城市，一方面在早期城市化的进程没有珠三角那么剧烈，另一方面行政的力量非常强大。

当城市开始走向某一个村庄，北方大多不会像珠三角那样保留一部分宅基地，而是直接拆掉，村民就直接回迁安置了，原先跟农村聚落有关的形态和景观都消失了。所以在北京很难见到城市内部或者市中心的城中村。

我在研究里经常提，在中国观察城市化进程的前沿地带，绝不只有城中村这一种类型，比如在北京，更典型的称呼应当叫城乡结合部。这是从名字里就能直接看出来的差异。

“脏乱差”？除了拆还有什么方式？

人：在舆论中城中村一般都和“脏乱差”“治安很不好”这类话语相联系，最后似乎都导向拆迁、改造的政策议程。有没有其他角度来理解城中村？

赵：我们对城中村的话语经常有“脏乱差”这样的字眼，但是与全球南方其他很多城市的所谓“贫民窟”相比，城中村其实是非常正规的聚落，有非常完善的治理体系以及基本的公共服务和治安保障。

城中村带来了什么？它其实帮政府解决了大量人口涌入城市时的基础设施供给和住房供给的挑战。换句话说，政府因为城中村的存在而被豁免了很多在基础设施方面的投入，以及建设公共住房的投入，因为城中村起到了一种替代性的作用。如果不是因为康乐村和鹭江村，那中大布匹市场不会这么繁荣。没有城中村，东莞和顺德的制造业也不会如此发达，世界工厂是不太可能以这种方式和规模出现的。

我们其实是可以重新去思考对待城中村的别样方式。可能把城中村视作脏乱差，认为必须一拆了之是因为我们对城市的想象的匮乏。我们能不能重新去思考城市别样的可能性？城中村现在的形态里饱含着生机，同时也确实存在着一些问题，比如过高的密度和消防方面的隐患。但除了把它们拆了之外，有没有可能通过别的方式来解决这些问题，让它变成城市的一个新的组成部分，而不是外在于城市的他者？

人：那除了拆迁重建之外，有没有一些比较好的城中村更新案例？比如深圳的“握手302”，艺术家尝试以艺术和文化活动介入城中村。

赵：民间的这种项目和组织是巩固城中村活力很重要的来源。但是目前应该没有任何一个类似这样的组织有能力去影响城中村整体的改造进程。白石洲拆迁了，“握手302”也得搬家。

南头古城可能是个例外，因为它被深圳双年展选作了场地，它变成了文化生产的组成部分。在这样的文化生产机制里，城中村的景观作为一种猎奇的对象被保存了下来。但这不代表南头的模式能够推广到其他很多村子，因为深双展不可能在每个村子里都办。

归根结底，只要我们还在现在的城市资本积累的模式里，决策主体的切身利益还与土地市场紧密联系，城中村的拆迁大概就是不可避免的。

当城市主义变成唯一的生活方式

人：从1950年代土地改革到1980年代土地出让市场的建立，在城市化过程中，土地这一要素发生了怎样的变化？

赵：在计划经济时代没有土地市场，因此土地只有使用价值，没有交换价值。一个国有单位如果需要使用土地，只需要跟计委报批，审核之后就无偿划拨土地。土地是没有价格和市场的，它不属于有价的生产要素。

但到了1970年代末80年代初，新生事物出现了，比如外资、港资企业。这些企业到珠三角去建厂，那他们建厂所需要的土地要不要收取租金？

按照以前的惯例，企业建厂土地是无偿划拨的，但是划拨的对象是国有企业，如果无偿划拨给外资，会不会涉及国有资产流失？与此同时，当时的宪法明文规定，禁止土地的买卖和批租。1980年国务院出台了临时性条例，规定外资企业用地可以收取一定年限的租金，这相当于在土地转型中撕开了一个口子。

从那之后土地市场就逐步建立了，1987年中国第一宗土地公开拍卖发生在深圳。1988年宪法修正案把“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，1990年的时候有了国有土地出让条例（注：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》），第一次在国家制度层面明文规定土地的属性、土地的批租的过程、土地的交易主体，以及他们的关系和流程等等内容。土地从不可交易的生产要素变成了具有交换价值的空间要素。

人：具体到城中村改造的过程中，政府、开发商、村集体在其中扮演了怎样的角色？

赵：在现在的城市政治经济运转过程中，城中村改造最主要的模式就是把原先的建成环境拆掉，把原先生活在这里的人所构造出来的生活空间抹去，然后这块土地就变成所谓“净地”。之后这样的净地会进入土地市场的“招拍挂”流程（注：我国国有土地使用权出让方式有四种：招标、拍卖、挂牌和协议出让），由企业竞得，进入开发流程，之后在这里重新建设出来的建成环境就跟原先生活在这里的人以及他们的生活空间毫无关系了。

在这个过程里政府、开发商和村集体的互动关系其实是因时因地而变化的。在不同的时间和不同的地方，它们的组合是不一样的。

1990年代北京市政府为了在城乡结合部建绿化隔离带，允许村集体与开发商直接对接。由村集体给开发商提供土地，开发商利用土地给村集体建设商品房和回迁安置房，村集体把商品房卖掉之后，用挣来的钱去建设绿地，这个过程基本与市政府没有关系。

但是1998年土地管理法修订，所有国有土地的出让必须要经过当地政府。如果村集体有一块土地要跟开发商合作，首先必须得让市政府来把这块地给征了，再在公开的市场上招拍挂，拍给开发企业。