杨华：用1300天调研观察基层社会如何运转

“县官不如现管”是人们耳熟能详的俗语，它是长期以来基层治理的真实样态，某种程度上也成为基层社会的共识。这是一件好事吗？县级行政是国家与社会的交汇点，实际上，“县官”既是政务官，又是事务官。好的“县官”既要贯彻上级政策，推动执行落地，又要对下有所体察，为地方办实事。“县官”作为制度设置的一部分，是科层体制上的一个环节，不能是乱作为的“土皇帝”，也不能是不作为的“太平官”。“县官”如何治县？“村官”如何管理乡村？武汉大学社会学院教授、武汉大学中国乡村治理研究中心研究员杨华在全国近20个省市展开调研，累计时间超过1300天，完成25万字的《县乡中国：县域治理现代化》。这本书被认为是显微镜下的县乡政治剖面观察，深度描述了中国基层社会的实际运行状况。

全书从县域治理的内部视角出发，分为“县域治理体系现代化”“县域治理能力现代化”“县域治理的自主空间”“基层干部的激励与发展”等四个部分，共38篇文章。书中没有引用任何学术著作和论文，所有材料都来自调研的真实案例。南方人物周刊记者近日专访了该书作者杨华，希望站在县乡这一端口，对中国基层政治生态运转的逻辑有所认知。

人：人物周刊 杨：杨华

每一个体都有他者的影子

人：在体制内做调研，如何从处理入场忌惮的问题去展开工作？

杨：体制内的入场和我以前做农村调研的入场是一样的道理。过去我在农村做过长时间的调研，包括家庭、婚姻、社会关系、老年人养老、老年人自杀等等。

农村调查的入场大部分一开始会有所芥蒂，建立信任需要时间。时间不会太长，也就一两天。一般是从乡镇介绍到村里面，首先要经过村支书，我们会把调查的想法、主题和方法告诉他们：我们的调研是作为学术研究，作为社会实践，不会对当地造成任何负面影响。前期需要村干部找人安排访谈，基本是先跟村干部了解基本情况，再访谈村里的其他精英。

取得村民的信任其实不难，一方面村民对大学生、大学老师有一种天然的尊重，一种仰视和尊重知识分子的朴素感情。另一方面访谈要在村里待几天，比如我上午访谈，早上就在村里走一圈，了解这里的地理风貌，更重要的是让村民知道有这么一群人来了。农村本身是熟人社会，信息传播很快，转悠一两天，人们就知道有一群大学生和老师来做社会调研了。他们知道了有这些人，到时候去找他访谈的时候，就会更容易。甚至有人主动反映情况。我们就要告诉他们是来做调研的，不能对个体的问题进行反映，我们做的是总体性的调研。要给人家一颗定心丸，不能许诺任何东西。

因为调查时间长，并非一天两天，而是10天、20天，基本上大家是不会撒谎的，包括村干部。问他们情况，要么不说，要么说实话，因为撒一个谎之后再圆谎就很难。我们调查时间够长，不是单一信源，要调查各方。

体制内调研其实是更容易建立信任关系的。因为现在的基层干部，包括普通的科员和镇长、书记，都是读过大学的，极少数没读过大学，对大学里面做科研也是有了解的。所以他们不会在访谈中给出偏离事实的叙述。

当然，访谈有技术与技巧，一对多或者多对多座谈的方式一般来说效果不太好，因为座谈邀请单位内很多人一起接受访谈，有同事、领导之间的等级关系，很微妙。在座谈的时候，他不可能把一些话说得很透彻。之前采用过座谈的方式，这种方式讲一般的现象可以，如果谈到某项具体工作，比如某项工作各参与单位都来人了，就会变成一种汇报，因为他们习惯了体制内上级下来一个调研团的汇报方式，把他们自己这块的工作汇报完就完了。讨论也是围绕工作本身的，而且这种讨论相对比较浅。后来我们一般不采取座谈的方式。

个体访谈一般就能聊得比较透彻，尤其是体制内，这些人有思考能力、有实践经验，对很多事情思考过，也需要一个这样倾诉的出口。这样的讨论，不仅是访谈收集信息，还能激发他的热情。

人：为什么选择把“县乡”作为研究的切入点？

杨：先前我们有广泛的基层调研基础。上面的政策下来，比如低保政策、扶贫政策等等，我们去农村做相关调研，了解这些政策和资源在农村是怎么展开执行的，在这个过程中就会出现利益博弈。利益博弈之后，政策执行下去，又会出现哪些政治社会现象呢？

这一系列的问题我们在基层都有全面的了解，但总觉得欠缺一些东西，因为只了解了政策执行的这一头，要了解更深，就要和上一级的乡镇去聊。执行这些政策的乡镇干部、乡镇党委书记是怎么思考这些问题的，他们如何与更上一级对接，这时候，在了解乡镇之后，就要去了解县一级是怎么思考的，他们是怎么制定这些政策的，要把县、乡、村打通来理解。

2018年以前，我们在农村调查，没有专门对乡镇、县一级进行调研。2018年以后，我们觉得很多政策如果不了解县一级，不了解县、乡、村这三级，是没办法深入理解的。

从进入县乡调研之后，乡镇与县一级作为一个主体进入调研的考察范围，每一个都要去思考、去调研。要勾连县、乡、村各主体之间的关系，这时候我们考虑的就不仅仅是政策和资源本身的问题，也包括体制机制、人事财政等等。

人：如何筛选调研的样本？

杨：没有样本，也不需要样本。

这类研究实际是调研越多、数据越多，思考就越多。我能到哪个地方去调研，就到哪个地方去调研。比如有一个机会联系了某个县的领导，我就到他的县去调研，或者到他的单位去调研。每个地方的调研，对于丰富自己对县乡基层治理的理解，都有非常大的作用。因为每一个调研，背后都有其他县、乡、镇的影子，调研越多，对县乡治理就理解得越透彻。但不可能完全理解它，调查本身是无止境的，只能说这一次比上一次了解的东西更多、更深入、更接近现实。

东部和中西部，大城市的郊区县和普通的农业县是不同的，各有不同的治理生态，呈现出的问题也是不同的。但差异背后肯定有规律性的东西，所以我们要到不同地方去调查，不断总结各个地方的经验和一般规律，形成自己的判断，对不同的区域也有不同的判断。

基层社会的复杂与差异

人：通过哪些例子可以理解基层社会运转的复杂性？

杨：以江浙一带的“创二代”进入体制内为例。了解基层社会运转的复杂性，这只是其中很小一部分。比如中原地区的县域政治生态和江浙沿海一带不一样。江浙沿海的政治生态和基层经济相关，有大量的私营企业、企业家在那里，那么基层政治可能就与这样的资本相关，资本就会渗入体制的方方面面。

“创二代”进入体制内是一个很小的侧面。更大的群体是江浙沿海那些创业一代，就叫“创一代”，这些人很多原本是农民，他们这一代通过创业成了千万、亿万富翁，非常之多。在江浙沿海这个群体非常庞大，他们的子女叫“创二代”。

“创二代”一部分继承父辈事业，也有一部分进入体制，可能工资不高，甚至可能是编外人员。即便是编外人员，也可以连接体制和他父辈的产业。“创一代”往往希望在体制内找一个出口，无论是他的子女、女婿还是子侄，要支持某个人进入体制内。

人：这其中的逻辑是什么呢？

杨：主要是为了保护他背后的企业，保护他背后的厂子，即便是在最基层。我们在县乡调查，尤其是在乡镇调查，不少职能部门都能影响企业的发展，而当体制内有人的时候，可以方便联通这些关系。

简单来说，企业越大，要联通的关系越广。这些企业家大多在乡镇创业起步的，就想把他的子女通过各种考公务员、事业编或者编外用工方式进入体制，这样就与体制产生了关系，希望能够保护企业。

一方面，进入体制可以得到一些信息，并非寻租方面的，因为现在相对规范，更多的是在保护企业，得到了相关信息，就能跟政府部门顺畅沟通。另一方面，进入公务员或者公职人员队伍，背后有一个企业支持，可能会走得更顺畅。不是通过送钱实现晋升，在现在的法治规范下不可能那么去做。

人：不同地区的治理生态差异表现在哪里？

杨：在这样的横向比较中，很重要的差别就是财政资源的丰裕程度。比如东部地区的一些省份，它们从省到市到县三级的地方财政非常丰厚，这样丰厚的财政对治理的影响非常大，它可以投入大量的治理资源进去，从而创造非常多的治理事务。但“下面”没有那么多人，公务员编制是锁定的，就会有大量的事业领域人员进入，因为县乡财政状况好，出得起这个费用。

这就容易出现人员臃肿的现象，大量的事务被制造出来，大量的人要填充到这些事务岗位去，也会造成一定程度的资源浪费，但是地方有钱。体现在另一方面就是很多事情可以用钱去解决。比如体制机制创新的工作，不用花费功夫去做这个，只要出现一个事情，就增加资源、增加经费、增加人员去解决就行了，结果是越来越臃肿。

本来通过群众工作机制创新可以解决的问题，现在因为有钱就变成用钱去解决。群众工作有些就不做了，和群众的接触也少了，干群关系也不紧密了。

与财力丰厚的东部地区相比较，中西部地区资源相对匮乏，大部分的财政都是国家转移支付而来，省、市、县财政都比较弱，在部门预算比较少的情况下，就不会去创造工作。很多工作不可能通过增加钱来解决，它就会去创造一些工作治理的机制，通过良好的机制发挥更大的作用。同时很多工作要去直接面对群众，从而出现在体制机制创新和面对群众工作能力比较强的结果，这样的治理成本相对较低。

当然，不同地区资源匹配不同，治理事务也不同，比如东南沿海可能比中西部地区要复杂。它不再是简约治理，而是凸显了治理的复杂性。这种方式不断复制，最终让治理事务更加复杂。

人：具体到地方的条块关系，当下“块块”如何对“条条”整合？“条条”如何通过“块块”实现自己的部门成果？

杨：不同的政治任务要通过“条条”（具体业务部门）来实现，也与一些“条条”密切相关，相应的这些“条条”的重要性就得到了凸显。比如说在扶贫的政治任务面前，扶贫办就会成为县一级的最重要部门之一，推动这个“条条”的业务工作就成为县一级的重要工作。

基层形式主义与基层干部的科层化

人：如何看待基层形式主义？

杨：现在有的基层干部做事的时候，首先想到的是会不会被问责，“避责”可能成为首选。只要这个事情可能产生问题，就可能不会去做，导致很多事情做不了或者推动不了。

从决策层面来讲，比如乡镇党委书记要做一个决定，原先是大家讨论过后觉得事情可行，就会从可行的角度提建议，这个事情的决议就做好了。现在责任到了参与的每个人身上，书记提议做某个事情的时候，涉及到相关分管领导的时候，他们要承担责任，就会掂量一下：事情在我这里出了问题，我要担责任怎么办？在乡镇班子成员讨论的时候，就会从很多方面去说这个事情，涉及到自己的部分，提一些负面的东西，这个事情就很难被决策通过或者说议而不决。