新加坡高企的廉洁指数如何养成？

新加坡自1965年独立以来从名不见经传的小国发展成为世界闻名的花园城市，不但城市基础设施排名第一，经济也飞速发展。值得注意的是，与此瞩目的经济成就相匹配的廉政程度。在2022年度全球国家清廉指数排名中，新加坡与芬兰并列第二，是唯一进入前10的亚洲国家。如此高企的廉洁指数无疑对新加坡的经济发展有极大的稳定和推动作用，在国家建设中也具有毋庸置疑的重要性。

君子之风的浸润

新加坡的廉洁程度在世界上名列前茅并非从来如此，在李光耀领导的人民行动党1959年登台执政之前，新加坡和其他多数东南亚国家一样贪污盛行。腐败一度被称为“东南亚之癌”，严重影响了包括新加坡在内的大多东南亚国家的经济和社会发展。

由于当时的贪污腐败已成为新加坡民众深恶痛绝的对象，谁能举起反贪的旗号，谁就能赢取民心，赢得大选，因此人民行动党在参选初始就提出了“扫除贪污”的竞选口号。甚而在大选获胜后，李光耀还带领同僚一律穿着白色衬衫和长裤在市政厅大厦会议室宣誓就职，以此象征个人行为纯洁和政府作风廉洁。由此白衣白裤就成为人民行动党的“党服”。

李光耀是新加坡第一任总理，自新加坡1965年独立以来他长期担任总理，直至1990年交棒给第二任总理吴作栋。在长达25年的任期内，李光耀极力推动经济改革与发展，采取一系列措施加强内政，成功使新加坡在30年内发展成为亚洲最发达的国家之一，40年之内经济平均年增长7%。他认为好政府对国家发展至关重要，对此的解读是“好的政府应该是诚实有效率的——能够保护人民，让人人有机会在一个稳定有序的社会里自我提升和过上好日子”。而廉洁是好政府最为重要的特性之一，倡导儒家思想的李光耀非常强调德行，主张君子作风和君子执政。

李光耀是新加坡土生华人，其曾祖父从广东下南洋，随后在此经商，其祖父经营轮船事务，家道昌盛。李光耀自幼接受英式教育，对西方政治和文化有深刻的认识。但李光耀自始至终都没忘记他身为华人的本心，极力推崇儒家思想。20世纪80年代，新加坡政府在其倡导下为中学生组织编写了迄今为止世界上唯一一本《儒家伦理》教材。当代新儒家余英时、杜维明对该书编写给予了详明的指导，教材中专有《君子的含义》一课，足见对君子的崇尚。《论语》中孔子对于君子的道德境界规定很高，认为君子之德包括文与质两方面，文指外在的文化修养，质指内在的朴实本性。儒家价值观肯定积极履行对于家庭和朋友义务的君子之风，反对在履行对于家庭和朋友义务时的假公济私的小人行径，上升到执政层面则是对贪污舞弊行为的否定。进一步来说，其诚于内的诚实品质与形于外的正直行为也是政府廉洁的保证。因此君子的诚实是廉洁之本，君子的正直是廉洁之源。这也是以李光耀为代表的新加坡政府对君子作风重视和崇尚的原因，它不仅塑造了新加坡廉政文化的内在核心，也使新加坡拥有了以儒家君子修齐治平思想为主体的价值观。

“经济人”基础上的高薪养廉

新加坡政府倡导国民特别是官员具有君子之风，并不要求官员去做圣人，但要求官员必须是君子。因为君子可以爱财，但必须取之有道。于是落实到制度安排和政策制定上就不能设想公务员是圣人，要求他们拿很低的薪酬。新加坡政府认为，公务员须有符合市场水平的足够薪酬才能经得起诱惑的考验，于是制定了具有市场化特色的“高薪养廉”政策。

该政策中的“高薪”主要针对超级公务员和担任政治职务的国家领导人、政府各部门领导人。普通级别的公务员则不会获得超过私人部门相同水平的工作人员的薪酬，因为政府部门的工作更像是铁饭碗，比私人部门的工作更有保障。而且公职人员的薪酬会随着私人部门薪酬的增长而增长，以跟随市场水平。因此，“高薪养廉”政策总的来说就是公务员和国有企业员工的薪资与市场化衔接。

由于政府预算约束被写入了宪法，关于政府财政预算案过程、财政储备的使用，财政的监督管理权限都做出了规定。而政府预算的评估机制里，资本化指标是一个重要衡量标准。各部门必须不断压缩自身运行成本，增加收入。由此可见无论是公务员还是国企员工都不是无条件地拿高薪，他们必须努力工作与国人同甘苦、共命运，随着年景的好坏调整薪酬。而普通公务员要想取得领导层的高薪，更需要努力奋斗，积极发展。因此该政策并不是让公职人员养尊处优，而是具有正面的激励和促进效能。

实践证明，“高薪养廉”及给予公职人员符合市场水平的足够薪酬，有利于新加坡公共部门和内阁争取和保留到好人才，并保证政府保持高程度的廉洁诚实和高水准的能力。但另一个事实是高薪并非养廉的充分条件，因为人的欲望是没有止境的，必须辅之以配套的其他制度才能保证政府的廉能。于是新加坡政府制定了严明的公务员纪律来规范其行为，其中有关防治贪腐的纪律就包括了八条内容，包括金钱借贷、假公济私、投资与拥有不动产、收礼与招待等。每一条都有详细的说明和要求，一旦违反都会受到纪律处分，若有腐败现象更是会被革职惩处且永不叙用。因此在高薪激励和相关纪律规范下，廉洁奉公就自然内化为公职人员的行为方式，极大改善和促进了新加坡的廉政面貌和廉政建设。

新加坡政府针对公职人员的这些政策体现了对人性的诚实看待，表现在它能够正视作为“经济人”和“社会人” 的两个方面。在制度建设方面，新加坡政府立足于人是“经济人”，从而实行市场化的“高薪养廉”；在道德方面，着眼于人是“社会人”，从而强调修身、正己，养成君子的品格。这二者并重方能实现廉政建设的最好效果。

贪污调查局的广泛权力

然而新加坡的廉政机制建设绝不仅限于面向公务员的一系列政策法规，能取得举世瞩目的廉政成绩还在于其独有的廉政机构和相关的法律规章。

新加坡在人民行动党执政之前的很长一段时间贪污盛行、腐败成风，本来应该为民服务的公务员却利用职权谋取利益，索取所谓的“咖啡钱”（保护费）。为此，1937年新加坡殖民政府曾颁布防止贪污法令并在刑事侦查局成立反贪组。然而反贪只是刑事侦查局主要职务中的一项，在人力和物力缺乏下不能有效执行反贪任务，尤其对警察部队内“监守自盗”的贪污行为束手无策。针对此种情况，贪污调查局于1952年成立，人民行动党在1960年制定了《防止贪污法》，对贪污调查局的职权给予了明确规定。

按照规定，贪污调查局直接隶属于内阁总理，是全国防止贪污贿赂的最高机关。局长和副局长由总理任命，并可根据具体情况任命若干局长助理和特别侦查员。局长只对总理负责，不受其他任何人士的指挥和管辖。1991年新加坡通过了“民选总统法令”，据此法令即使总理不同意贪污调查局局长对有关部长展开调查，总统还是可以授权贪污调查局局长向有关部长进行调查，由此更加凸显了贪污调查局高度的独立性和自主性。

在此背景下，贪污调查局的工作方式是举报立案、风闻出击。20世纪50年代的殖民统治时期，新加坡民众普遍存在着容忍贪污行为的意识、“生不入衙门”的观念和拒绝在调查方面同当局合作的态度，并担心受到报复而拒绝出庭作证。为破除这些障碍，贪污调查局采取一系列措施，支持公众揭发和举报任何贪污行为，包括告密者受到法律保护、身份受到严格保密甚至不能在法庭审讯中泄露等。

而当社会上盛传某种贪污行为时，不管有没有人报案，贪污调查局情报署人员都会闻风而动，出击跟进。一是因为打击贪污行为不能只是被动地等待人们上门报案，也应该主动出击，使行贿者和受贿者知道即使没有人报案，他们还是会面临被调查的风险。二是因为当社会上传出贪污腐败的风声，尽管无人举报，公众也会期望贪污调查局介入调查。

具体行事中，贪污调查局的工作作风具有无私、迅速的特点。其中铁面无私主要体现在“清理门户”和敢抓“大鱼”上。贪污调查局官员将惩治本部门出现的腐败分子称之为“清理门户”，对大鱼小鱼照打不误，采取的是无畏无私的铁腕手段。贪污调查局的“捕获成绩”，就包括了原房屋发展局主席陈家彦、环境发展部原政务部长黄循文、国家发展部原部长郑章远等。

在雷厉风行方面，贪污调查局依调查难度把案件分成三级，要求那些报案时证据确凿的案件以最短时间完成调查。如在接到公众检举的贪污投诉后，须在一星期内对书面投诉者给予答复，对亲自上门者则须当场回复。一旦决定调查，贪污调查局须在委定查案官员后48小时内展开调查行动。这种极高的行动效率对案件的侦破起到了至关重要的作用。

随着时间的发展，新加坡的贪污调查局取得了显著的防治腐败的成效。这不仅是因为其拥有广泛的权力和直接隶属政府首长的地位，还因为其拥有独立和不受官员干扰的法庭做支援。但“权比天大”并不意味着就可以为所欲为，贪污调查局及其工作人员也要受到法律的约束和相关部门的制约。

从严惩治的威慑力

新加坡反贪机制针对的贪污行为，既指利用公共权力非法谋取私利，其行为主体是公职人员；也指利用职权非法取得利益，其行为涵盖了公共部门和私人部门的工作人员。因此对贪污的治理既包括拥有职权者的受贿，也包括没有职权者的行贿；既包括对公共部门贪污现象的治理，也包括对私人部门乃至整个社会生活的贪污现象的治理。

面对如此广大的外延，对贪污的从严惩治就是非常重要且必要的。遏制贪腐既有赖于惩治贪腐措施的严厉，更有赖于腐败分子被揭发、受惩罚的概率提高。1960年新加坡修改了1937年殖民时期通过的已经过时的防止贪污的法律，扩大了“贿赂”的定义，标志着各类腐败都要受到惩罚。在严格度方面，根据相关法律，不管行贿性报酬给予或未曾给予，接受或未曾接受，只要“同意给予”或“同意接受”，均被视为犯罪，这就使得各种腐败行为都会受到惩处。例如，在新加坡参加驾照考试者，见考官对车上的中国结有兴趣，随口说了句：“那就送给你吧！”结果竟断送了自己的驾车梦，因为这在新加坡也被视为行贿。

而最具新加坡治贪特色的是“有罪推定”。无罪推定强调的是被告人所被指控的罪行，必须有充分、确凿、有效的证据，如果审判中不能证明其有罪，就应该推定其无罪。这是一条重要的法制原则，但是在处理贪腐犯的问题上，新加坡却有一条可以称为“有罪推定”的原则，即任何人所拥有的财产或其在某财产里占有的利益，与该人已知的收入来源不相符合，又不能向法院做出合理解释时，即被视为贪污所得。当然，“有罪推定”只有在上述法律条文所规定的情况下才适用，它并不意味着在打击贪腐的过程中“宁可错杀一万，绝不漏网一个”，而是在更多情况下遵循“疑点的利益归被告”的“无罪推定”原则。因此新加坡所建立的制度不是假设没人会贪污，而是确保一旦有人贪污受贿，必会被揭发并面对处罚。

从严惩治还表现在对很小的贪腐处以相对很重的惩罚。如行贿10元就要坐牢，并可能失去数十万元的退休金等等。所以有人表示，拿养老金的公务员千万不要懵懵懂懂，当你的下属帮你买咖啡时记得付钱，如果你忘了，可能那杯咖啡就值几十万元。另外，由于新加坡《防止贪污法》对贿金无最低金额限制，在一定情况下，给予或接受1元钱就算贪污，就要坐牢。这看似不近人情，却十分可行。理由是不接受1元钱是任何人都能做到的，而坐牢是任何人都害怕的，这就体现了新加坡政府对贪污零容忍的态度。

当然如果有人一定要铤而走险，结局一定非常悲惨。新加坡国家发展部原部长郑章远因涉嫌接受80万新元的贿金，羞愧自杀；新加坡商业事务局原局长格林奈则因贪污罪和欺骗罪，从养尊处优的生活沦落到家徒四壁，蜗居在月租仅150新元的一房式租赁组屋里。对贪污行为无论巨细的从严惩处，塑造了新加坡高度的廉政文化，给廉政建设带来极好的效果。