困于“借调”的基层干部

2024年3月底，李萍退掉在县城租住了一年的房子，和同事完成工作交接后，独自开车回到原乡镇政府单位。

30岁的她，是西南某省的一名乡镇公务员。2023年3月，她被借调到县委办。

据李萍介绍，她所在的县委办，40名职工中有近一半是“借调人员”，且平均年龄不超过35岁。

2024年1月1日，《中共中央国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》指出，加大编制资源向乡镇倾斜力度，县以上机关一般不得从乡镇借调工作人员。

“借调”由来已久，原是为编制不足的政府机关、事业单位补充人员，但在施行中也产生了一些问题。

“消失”的借调经历

今年初，李萍所在地的省委组织部印发了规范借调人员的通知，通知提到，乡镇公务员或者事业编制干部必须在乡镇满三年服务期，才能被借调；凡是在驻村任职期间的干部，不能被借调。

这是该省首次发布规范“借调”的指导意见。保险起见，借调李萍的县委办将未满五年服务期的乡镇借调干部全部退回。

离开县委办时，李萍主动提出不希望借调函被放入档案。“如果没有这段借调经历，我满五年服务期就可以参加上级单位的遴选考试。”李萍在乡镇没有待满三年，在县委办借调的一年，她担心不计入基层服务年限。

2023年，武汉大学社会学院博士王文杰在中部某省县委办挂职一年。王文杰说，大部分长期借调的干部，实际借调时间和借调函上的期限不一致，如果没能在上级机关留用，也会影响他参与乡镇原单位的考核提拔，那借调这段时间，相当于他个人职业生涯一段空白页。

与此同时，由于借调干部的人事关系在原单位，工资也由原单位发放，使得他们有时要面对派出单位和借用单位工作任务的“两面夹击”，很难找到归属感。

贾梅和李萍在借调期间都不同程度参与过原单位的工作，小到乡镇领导到县里开会，负责接待，大到配合完成汇报材料。

30岁的贾梅是东南沿海某省的乡镇公务员。2022年8月，贾梅被通知到地级市市委办“跟班学习”。在单位的OA系统里，她的权限只能联络乡镇的同事。借调期间，与市直单位的同事有业务往来，都要线下添加对方好友。直到工作两个月后，她配合发布群公告，才被拉入督查工作联络群。

和李萍不同，贾梅从来没有争取留用的想法，因为她所在的地级市有规定，借调干部达到副科级别，才有资格从乡镇调入市直单位。

“上级机关不主动还人，下级机关难开口要人”

据王文杰观察，借调人员普遍有两种心态：一种是政治激励效应，基层干部借调到上级机关，工作动力更强；另一种是发现没有留用机会后，评优和晋升机会也减少，他们的工作积极性就会受挫。

自1993年10月国内开始推行公务员制度以来，借调人员呈现出多元化的特点。在王文杰看来，借调作为一种非正式的人才交流和公务协助方式，存在一定合理性，是上下级机关的一种沟通方式。

到了2006年1月1日，《公务员法》正式实施，各地也开始规范借调人员。

2021年9月，河南大学党委宣传部部长王明钦在一篇文章中提到，借调之“乱”的根本原因在于，政府机关、事业单位编制结构未能根据经济社会发展和形势变化进行适时调整，导致工作和人员不匹配，只能靠借调来完成任务。

王文杰挂职的县委办，总共有20多个行政人员，借调人员占三分之一，7个科室平均有2人承担具体工作，议事协调机构和领导小组也需要有专人负责。“一旦有新的治理事务，县级单位从乡镇‘借调’有基层工作经验的年轻干部是最直接的招人方式。”

但事实上，由于上下级机关的不对等，“借调”往往有借难还。华南师范大学政治与公共管理学院教授张强表示，上级机关以借调、抽调、跟班学习等名义将下级机关的干部“借”过来，在专项工作、临时性、重要工作结束时，原则上应把人还回去。但如果上级机关不主动还人，下级机关也很难开口要人。

贾梅“跟班学习”满6个月后，科室负责人希望她能延长时间，于是给她所属的乡镇党委书记打了通电话，她“跟班学习”的时间便延长至9个月。

“长期借调”一定程度上增加了基层单位业务运转的压力。张强在基层调研时发现，业务骨干被借调支持上级单位的工作，导致乡镇人手不足的情况普遍存在。

年度考核的“边缘人”

2019年，中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》第十九条规定：公务员晋升职级所要求任职年限的年度考核结果均应为称职以上等次，其间每有1个年度考核结果为优秀等次的，任职年限缩短半年；每有1个年度考核结果为基本称职等次或者不定等次的，该年度不计算为晋升职级的任职年限。

贾梅所在的乡镇政府年度考核优秀等次20%左右。与她同期入职的10人中，有6人2022年度考核“优秀”，有3人2023年度考核“优秀”，唯独她连续两个年度都是“称职”。在奖金分配和晋升职级方面，与同期入职的同事相比，处于劣势。

贾梅说，和她同样被“借”出去的六七名同事年度考核全部是“称职”。贾梅记得，有乡镇领导讨论年度考核时称：“如果把‘优秀’给借调出去的人，怎么对得起在单位里累死累活的人。”

2022年考核结果出来的那天晚上，贾梅反复翻看自己的社交媒体账号，上面记录了很多次她加班到凌晨的经历。“我上班不是为了躺平或者晋升，只是希望得到肯定。”

某市直部门副局长提道：“有位同志在我单位借调时间一年，表现很优秀，但是原单位的领导和同事对其工作事迹并不了解，我向其单位沟通过，但是考虑到其他在岗工作同志的情绪，一等还是没有给到他，我看工作人员情绪比较低落。”

王文杰说：“民意是影响考核、提拔的重要因素。”2023年，在他挂职期间，一名在县委办借调了一年多的乡镇干部申请回到乡镇。“因为乡镇还有半年举行领导班子换届，他的领导建议他早点回去适应工作，加强与同事的交流，便于参加新一轮的换届。”

“借调”如何规范？

清退借调人员，并非今年开始执行。

据报道，2014年，湖南省仅清理省直机关一年以上借调人员就达1100多人；山西省机关事业单位清退借调人员1632人。

全国政协委员胡卫指出：“有的政府机关借调下级机关或事业单位的干部，并不是用来完成临时性任务的，而是长期从事一般性的工作，也使这部分被借调人员在工资晋级、职务晋升、考核获奖、职业生涯发展和工作积极性上受到影响。”

对此，国家也多次强调“非必要不借调”的导向。

在张强看来，规范借调是一个复杂的课题，还有许多需要厘清和研究的问题。“如果以‘借调’名义借上来的人员被清退回去，那么以‘专班’‘抽调’的形式借上来的人员是否也要退回去？”

王文杰建议要规范借调时限，借调到期后若无特殊情况，借调干部必须返回原单位工作。如有特殊情况，需按规定报请组织人事部门和相关领导批准，补齐手续后方可继续借调。

关于借调干部的考核痛点，王文杰补充道，“借调期限满6个月以上的，年度考核在借入单位进行”这样的管理办法，应该进一步落实和监督。不能让借调干部陷入“爹不疼，娘不爱”的尴尬处境。

（摘自《解放日报》）