“城中村”改造万亿机遇

2021年“十四五规划”首次提出了城市更新行动，“城中村”改造是本轮城市更新的重要组成部分。2023年4月28日，中央政治局会议提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设。7月21日，国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，进一步细化了具体工作要求。

根据平安证券的估算，本轮超大特大城市“城中村”待改造面积或有13.4亿平方米，总投资额或达8.2万亿元，年均8200亿元，占比2022年全国房地产开发投资完成额为6.2%；涉及“城中村”改造的新建总面积原则上应不超过5.4亿平方米。考虑到本轮“城中村”改造项目周期偏长，拉动投资作用预计更为温和，亦需确保开发商或参与主体项目经验较为丰富、现金流较为稳健。

背景

平安证券认为，本轮超大特大城市“城中村”改造提出的背景有四：

首先，中国超大特大城市“城中村”改造的必要性更强，“新市民”居住问题更突出。

一方面，据住建部，目前广州市城中村面积占广州的1/10，其中常住人口占全市常住人口的35%左右；2017年北京有城中村952个，常住人口370万（占到全市2194万常住人口的17%）；2015年郑州中心城区建成区共有124个行政村，村民人口约30万（占到全市957万常住人口的3.1%）；2020年，哈尔滨市确认中心城区共有77片城中村，涉及土地面积184平方公里（占比全市1.8%）。因此，一个城市人口数量越多，城市发展过程中遗留的待改造城中村占比通常越高，城中村改造可以为特大超大城市区域高质量发展更好地赋能。

另一方面，根据“七普”数据，中国城镇人均住房建筑面积为38.6平方米，而《2021年农民工监测调查报告》显示2021年中国进城农民工人均居住面积仅为21.7平方米，“新市民”居住问题较为突出。尤其是一二线城市的房价较高，通过“新市民”购房改善居住条件面临较大困难。

其次，“城中村”改造有望成为地产行业向“租购并举”新格局过渡的重要推动力。

2015年底，中央经济工作会议首次提及发展住房租赁市场，将“租购并举”确立为中国住房制度改革的主要方向。2017年，国土资源部和住建部曾要求北京、上海、广州等13个城市进行“集体建设用地建设保障性租赁房”试点，不过当时规定是须先把农村土地征为国有才能建设，近年来已开始尝试允许这13个大城市直接用集体建设用地来建设保障性租赁房。2021年以来，中央着力解决新市民、青年人的住房困难问题，保障性租赁住房建设力度加大。住建部曹金彪表示，“十四五”期间，力争新增保障性租赁住房占新增住房供应总量30%以上。

再次，本轮“城中村”改造是2023年中央政府稳地产预期，探索房地产新发展模式的重要举措。

一方面，地产行业及地产上下游产业链对于中国经济、社会融资规模以及地方财政收入等方面的影响是巨大的。但“三道红线”后地产行业进入前所未有的调整周期，尤其是2022年一季度以来新开工、投资、销售等大部分地产指标长期处于深度负增的状态，市场预期偏弱，至今仍未有明显好转的迹象，对经济基本面复苏形成持续拖累。

另一方面，2022年中国人口自1960年以来首次出现负增长，城镇化率较2021年提升0.5%，是近30年以来新低，中国人口发展进入总量见顶、城镇化率放缓的新阶段。据克而瑞数据，中国城镇化率若最终稳定至80%左右则城镇人口增量空间仍有2亿人，有望新增几十万亿平方米的城镇住房需求。海外经验来看，这个过程大概需要20年左右。

此外，目前日本有1.3亿人口，仅东京就有约3700万，占比28.5%，韩国人口5000万，仅首尔就有约1000万，占比20%，所以一国城镇化率放缓也意味着该国（超大）大城市人口占比仍会不断扩大，这也是中国未来地产行业主要增长空间所在。

另外，“城中村”改造包含着农村土地制度改革的重要内涵，也是推进以人为核心的新型城镇化进程的有机部分。

城中村改造的本质是重新开发利用率低的土地，产生增值收益，使得原住居民等获得更合理的价值分配。早在10年前，十八届三中全会就提出集体建设用地与国有土地要“同等入市、同权同价”。目前中国居民拥有的国有土地上建造的房屋可以交易，而农民在集体土地上建造的房屋则仍然不能交易（只能与本村村民交易）。房产不能“同等入市、同权同价”，这是农民财产性收入低的重要原因。2020年12月，习近平总书记在全国农村工作会议上指出：“今后十五年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期。”“城中村”改造可以充分利用农村建设用地，逐渐破除城乡二元结构，让农民财富倍增，是新型城镇化进程的重要一环。

机制

根据七普数据，中国21个超大特大城市的合计人口数量2.9亿，占全国人口总量的21%，即为此次城中村改造重点地域。2014年国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》中规定：城区常住人口1000万以上为超大城市，500万-1000万为特大城市。按照2020年发布的七普数据，可划定中国有7个超大城市，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津，14个特大城市，分别为武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。

平安证券表示，本轮超大特大城市“城中村”改造有以下几点需要关注：

首先，此次“城中村”改造与2015年的棚户区改造有一定相似之处，都以改善民生、扩大需求和推动城市发展为目标，但二者在土地开发模式、改造方式、安置方式、以及资金来源等方面多有不同。

一是土地开发模式方面，“城中村”改造强调要施行净地出让，或将采用做地+收储的模式，而非棚改时大规模的一二级联动模式。净地出让对地方经济发展水平、地方政府财政能力是考验，也会增加开发商拿地成本。

例如，2023年3月23日广州出台《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》，放弃了土地开发一二级联动的城市更新模式，除重点城市更新片区还可以豁免采用土地开发一二级联动外，其他地区可采取做地+土储的城市更新模式，即一级开发后土地必须收储，进行招拍挂之后才能进入二级开发。并且，做地主体限定在越秀集团、广州建筑、广州地铁等全资国企。

二是改造方式方面，“城中村”改造涉及农村集体用地和房屋，可选择拆除新建、整治提升、拆整结合等方式，强调要把城中村改造与保障性住房建设结合好。棚改则多通过大规模拆除新建改造国有建设用地上的危旧住房、破房烂院等。

例如，2023年，深圳市政府工作报告提出，启动首批40个城中村统筹规划和整治提升试点，深圳市城中村保障性住房规模化品质化改造提升暨三宜小村建设工作正式启动。全市将围绕“20+8”产业集群、“20+20”产业集聚区和轨道交通站点的周边城中村区域，开展城中村规模化品质化改造提升。此举在盘活城中村存量房资源的同时，也为产业发展提供了高品质的保障性租赁住房。

三是安置方式方面，“城中村”改造可能采取货币化安置与实物安置并存的模式，或将更多采用房票安置和实物安置。房票安置有缓解地方政府及房企资金压力的优势，同时可一定程度上盘活房地产市场，对于被安置对象来说也有比房屋安置更个性化的购房选择。棚改则多为大规模货币化安置为主，也因此直接驱动了大规模的购买需求，推升了房价。

例如，2022年6月20日，郑州市发布《郑州市大棚户区改造项目房票安置实施办法（暂行）》，是首个采取该安置方式的省会城市。房票安置政策并非由郑州首创，浙江、内蒙、安徽等地均曾使用过此模式。此前这些地区在棚改执行过程中，出现过政府提供的安置房位置不符合被征收人预期、异地安置需较大投入、地方政府集中支付财政压力较大等问题，因而采用房票安置能在盘活当地房地产市场的同时，缓解当地政府和房企的资金压力。此外，这些地市当时普遍存在房地产市场成交低迷、库存较高的特点。

四是资金来源方面，“城中村”改造提倡“多渠道筹措改造资金，鼓励和支持民间资本参与”，强调市场化主导，预计将通过社会资本（城市更新基金引导、REITs等）、政策行贷款、专项债发行、财政支出等渠道筹资。棚改则是主要通过专项债、PSL及财政支出筹资，强调政府主导。

例如，西安于2022年设立西北地区首只城市更新基金，运用“城市更新+产业导入”运作模式，引导多层次、多元化社会资本及金融资源，解决前期资本金筹集和后续融资难题，加速城市更新项目建设；上海目前则已有规模800亿元的上海城市更新基金、规模100亿元的上海城市更新引导基金等。

另外，本轮“城中村”改造既考虑短期稳地产、稳内需，也考虑长期可持续发展，和此前棚改主要考虑带动地产行业去库存不同。2023年8月3日，公安部发文全面放宽了大城市落户条件，本轮“城中村”改造将更聚焦于人口流入地的改造安置，此前棚改则更多聚焦于人口流出地的三四线城市。从未来人口更多向城市群都市圈集聚，以及随之而来的地产行业增量需求更多向城市群都市圈集聚来看，本轮“城中村”改造统筹兼顾了短期房地产调控的需求与中长期房地产的可持续发展。

其次，本次“城中村”改造政策导向以稳为主，预计不会再现“棚户区”改造大拆大建的模式。

图：21个超特大城市城区人口和房地产开发额

本次《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》中提出，“要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实”。此外，2021年8月，住建部发布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，明确了城市更新的四项底线：一是，城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%；二是，城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2；三是，城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于50%；四是，城市住房租金年度涨幅不超过5%。可见，此前棚户区改造中存在的大拆大建模式在“城中村”改造中较难重现。此外，本轮规划中大部分城市的“城中村”改造面积显著低于此前棚户区改造面积，且有些项目在之前的棚户区改造中已完成不少。

再次，本轮“城中村”改造涉及城市数量较少，但整体覆盖度并不小，将优先涵盖中心城区周边。

2021年21个超大特大城市GDP合计占比全国为32.0%；合计房地产开发规模为54808亿元，占比全国为37.1%；商品住宅销售面积合计3.3亿平方米，占全国商品住宅销售面积的21.2%，销售金额为61578亿元，约占全国52.7%。此前，《上海市城市更新行动方案（2023—2025年）》提到，上海计划将中心城区周边及五大新城范围的城中村优先纳入改造计划；《济南市城市更新专项规划（2021-2035年）》提到，济南待改造城中村主要分布在小清河沿线及二环西路两侧的区域；据广州市政府网站，广州强力推进中心城区“城中村”改造，力争完成城市更新固定资产投资目标。

另外，本轮“城中村”改造各地方案各有特色，将以“一城一策”形式为主。目前关于超大特大城市推进“城中村”改造的规模、节奏、资金来源、安置方式等尚未有国家层面的统一政策，但已有多个城市对“城中村”改造制定了目标口径、改造时间、改造方式等不一的方案，更多的方案细节可能是各个城市根据实际情况和历史经验去分别考虑。