稳外资20条,制度型开放落地

作者: 邹碧颖 闫嘉仪

中国对外开放政策再加码,“稳外资20条”成为业界关注的亮点。

商务部数据显示,2023年中国实际使用外资金额同比下降8%,2024年中国实际使用外资金额同比下降27.1%,下降幅度扩大。2025年2月19日,商务部、国家发展改革委出台《2025年稳外资行动方案》(下称《行动方案》),提出20条具体措施,旨在进一步加大吸引外资力度。

《行动方案》提出,落实全面取消制造业领域外资准入限制要求。扩大电信、医疗、教育等领域开放试点。推动生物医药领域有序开放。正值股市科技板块回暖,此次《行动方案》还提出,鼓励外资在华开展股权投资。允许外商投资性公司使用境内贷款开展股权投资。

中国此前于2020年开始实施《外商投资法》,营造更好的外商投资环境。随后,《关于进一步做好稳外贸稳外资工作的意见》《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外资力度的意见》等文件连年出台,提出降低外资研发中心享受优惠政策门槛、放宽科技银行保险债券等领域门槛准入等举措。

利好举措提出多年,此次《行动方案》的重点则放在“落实”。《行动方案》从有序扩大自主开放、提高投资促进水平、增强开放平台效能、加大服务保障力度等四方面进行部署。

在2月20日的国务院政策例行吹风会上,国家发展改革委利用外资和境外投资司负责人华中介绍,《行动方案》的措施原则上都要求在2025年内必须落实,这是对外资企业的一个积极回应,也再次表明了中国政府欢迎跨国公司长期投资、持续耕耘中国市场的积极态度。

电信、医疗、教育试点开放扩容

《行动方案》提出,扩大电信、医疗、教育等领域开放试点。支持试点地区抓好增值电信、生物技术、外商独资医院领域开放试点政策宣贯落实。适时进一步扩大电信、医疗领域开放试点。研究制定有序扩大教育、文化领域自主开放实施方案,适时对外公布并稳步实施。推动生物医药领域有序开放。支持北京示范区发挥服务业扩大开放引领作用。

《行动方案》指出,要重点引进高技术领域外商投资。鼓励养老服务、文化和旅游、体育、医疗、职业教育、金融等服务业领域吸引利用外资,满足多层次服务消费需求。

诸如在医疗领域,2024年9月,中国发布了《关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知》,拟允许在北京、天津、上海、南京、苏州、福州、广州、深圳和海南全岛设立外商独资医院(中医类除外,不含并购公立医院)。2024年11月29日,《独资医院领域扩大开放试点工作方案》公布,进一步传递出明确的信号:欢迎国外高水平医院“走进来”。

上述方案提出,外商独资医院的类别为综合医院、专科医院、康复医院,医院级别为三级。允许医院按规定聘用外国医师、港澳台医师、港澳其他卫生专业技术人员短期执业,全院管理和卫生专业技术人员的中方(内地)人员占比均不得少于50%。医院信息管理系统应当接入属地医疗服务监管平台,电子病历、医用设备等信息存储服务器应当位于中国境内。

此前,相关部门解读,这九个试点省市,不仅人口多、医疗服务需求大、医疗设施基础好,而且营商环境较好,占中国实际使用外资总额的45%以上,有利于吸引外商独资医院落地。九省市外商投资企业和外籍人员较为集中、国际航线密集,有助于试点深入推进。国家支持符合条件的各级各类医疗机构成为医保定点机构,为参保人提供优质便捷的医疗服务。

今年2月26日,中国首家外商独资三级综合医院——鹏瑞利综合医院在天津市迎来开诊首日。这家医院由新加坡鹏瑞利集团投资建设,总投资额约10亿元人民币,除了提供常见疾病和疑难病症的诊疗服务,同时设有国际部,提供健康及慢病管理等定制化服务。

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2025年2月26日,中国首家外商独资三级综合医院——鹏瑞利综合医院(天津鹏瑞利医院)在天津开诊。图/新华

不过,医疗服务领域,外资在中国的参与度仍有提升空间。自2000年起,中国允许设立外商合资医疗机构。经过20余年,目前共有外商合资医疗机构60余家。相对照的是,截至2022年末中国共有医疗卫生机构103.3万个,其中,公立医院1.2万个,民营医院2.5万个。在社会老龄化程度加深的大背景下,国家政策寄希望于,外资医院的引入可以补充或改善当地在医疗服务能力、医疗技术和医疗设施方面的不足,拓展多元化服务供给格局。

此次《行动方案》提出,推动生物医药领域有序开放。支持符合条件的外资企业参与生物制品分段生产试点,加快省级试点方案、质量监管方案审核,推动生物医药产业优化资源配置,及时协调解决试点过程中企业遇到的困难问题。研究完善医药领域开放政策,便利创新药加快上市,优化药品带量采购,进一步提高医疗器械产品采购可预期性。

中国经济结构调整,外资的功能角色在转变。劳动密集型制造业(如纺织业)外资加速外迁,与此同时,中国正希望在服务业、高科技制造业领域为外资腾出投资空间。恒生中国首席经济学家王丹指出,从2023年四季度开始,流入中国的外资(FDI)由正转负。市场都认识到这是基本面的一大变化。但很多关于外资的讨论是情绪驱动的,并不代表长期趋势。

商务部研究院研究员白明分析,近年来蓬勃发展的人工智能、低空经济、机器人等新兴领域,不仅对国内的高科技企业有着吸引力,对于外资也同样如此。要利用好国外的资源。

北京市社会科学研究院副研究员王鹏分析,电信、医疗、教育等领域的试点扩容以及制造业外资准入限制的全面取消,将吸引更多的外资流入这些领域。外资企业的进入将带来全新的技术、先进的管理经验和创新的服务模式。同时有助于优化产业结构,加速产业升级步伐,创造更多就业机会。这些领域的开放为外资企业提供了更为广阔的投资机会和发展空间。

面对全球保护主义、单边主义抬头,《行动方案》提出,落实全面取消制造业领域外资准入限制要求。对于外资准入负面清单之外的领域,严格按照内外资一致的原则对外资准入实施管理。修订市场准入负面清单,进一步压减清单事项,面向各类经营主体扩大开放。

值得注意的是,2024年9月,国家发展改革委会同商务部发布《外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2024年版)》,与2021年版相比,由31条减至29条,删除了“出版物印刷须由中方控股”,以及“禁止投资中药饮片的蒸、炒、炙、煅等炮制技术的应用及中成药保密处方产品的生产”两个条目,制造业领域外资准入限制措施实现“清零”。

王丹表示,过去30年,外资对中国的意义已经转变,从最初的市场引领者变为和中国企业旗鼓相当的参与者。然而,即使中国能够自给自足,外资仍然至关重要。

允许外商用境内贷款开展股权投资

商务部数据显示,2025年1月,全国新设立外商投资企业4229家,同比下降7.8%;实际使用外资金额975.9亿元人民币,同比下降13.4%,环比增长27.5%。

在2月20日的国务院政策例行吹风会上,商务部副部长凌激解释,当前全球的跨境投资(FDI)仍比较低迷。全球经济复苏缓慢,至今尚未达到新冠疫情前的水平,特别是发达经济体的经济增长动力不足,全球跨境直接投资尚未走出低谷。今年1月联合国贸发会议发布的《全球投资趋势监测报告》显示,流入发展中国家的FDI已经连续两年出现下降。

中国面临的外部环境依然严峻复杂。地缘政治冲突加剧,单边主义、保护主义明显上升。一部分跨国公司主动调整投资布局,例如中国汽车制造业、机械制造业、服装业等行业的引资规模出现不同程度下降。但同时,中国超大规模市场、完备高效的产业链供应链体系、持续优化的创新环境,都为跨国公司投资中国提供了良好的发展条件和土壤。

截至目前,外商在华投资已覆盖了20个行业门类、115个行业大类;在制造业领域,有31个大类和548个小类都有外商投资。凌激介绍,在华的外资企业贡献了近7%的就业,七分之一的税收、约三分之一的进出口、二分之一的机电产品和高新技术产品的出口,是内循环的重要组成部分,也是联通双循环的桥梁纽带。

金融服务领域,外资亦在扩容。2024年,多家外资机构在北京落地展业。北京市委金融办副主任王颖今年2月介绍,去年,全国首家以新设方式成立的外商独资期货公司摩根士丹利期货、全国首家新设的外商独资券商渣打证券获批开业;阿联酋第三大主权财富基金穆巴达拉首次在境内设立实体,全球最大的主权基金之一沙特公共投资基金在内地设立首个办公室。

《行动方案》提出,取消外商投资性公司使用境内贷款限制。允许外商投资性公司使用境内贷款开展股权投资,加大政策宣传解读力度,为跨国公司在华投资设立总部型机构提供便利。优化外商投资举办投资性公司相关规定,在外汇管理、人员出入境、数据跨境流动等方面,为跨国公司投资设立投资性公司提供便利。研究制定鼓励外资企业境内再投资政策措施,促进外资企业在华所获利润更多用于再投资。便利外国投资者在华实施并购投资。

值得注意的是,2024年11月,商务部等多部门联合修订发布《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》,允许外国自然人进行战略投资、放宽外国投资者资产条件、新增要约收购方式,还允许在以定向发行、要约收购实施战略投资时,以境外非上市公司股份作为支付对价,同时适度降低持股比例及持股锁定期要求等。此次《行动方案》着重强调落实。

国家发展改革委对外经济研究所室主任李慰接受采访时表示,鼓励外资在华开展股权投资,有利于外资更好共享中国企业成长红利,引导更多优质外资长期投资中国上市公司。

王鹏认为,鼓励外资在华开展股权投资,有利于吸引更多外资涌入中国资本市场。一方面,增加资本市场资金供给,提升市场流动性与活跃度;另一方面,优化中国企业治理结构,提升企业管理与运营效率,并带来新的管理理念和方法,能推动企业构建更科学高效的决策及监督机制。外资的参与还能推动中国企业在技术研发、产品创新和市场拓展上实现突破。

《行动方案》还围绕外资企业发展关键环节,在融资、人员流动、贸易等方面推出有力举措。《行动方案》提出,加快互免签证协定商谈,继续稳妥扩大单方面免签国家范围。优化口岸签证、过境免签、区域性入境免签政策。更新《外国商务人士在华工作生活指引》。鼓励金融机构为外资企业提供融资服务。引导各类基金与外资企业开展股权投资合作等等。

《行动方案》将打造“投资中国”品牌作为重要任务。同时提出扩大改革任务授权,加速海南自由贸易港核心政策落地,全力打造吸引外商投资的新高地。同时,支持自由贸易试验区在外资准入领域加大压力测试,持续扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。

“不少外资企业今年有增加投资的计划,目前我们掌握100多家企业,合计约60亿美元。”2月19日举行的2025年上海商务情况通报会上,上海市商务委主任朱民表示,落实《稳外资行动方案》,今年上海要服务好400多个在谈外商投资项目,这些项目合计投资约230亿美元。为了落实好营商环境行动方案8.0版,上海今年将优化升级跨国地区总部政策,修订外资研发中心相关规定,进一步支持跨国公司地区总部集聚功能,提升能级。

2月26日,在北京“两区”建设金融领域推进制度型开放情况新闻发布会上,北京市商务局副局长郭文杰介绍,2025年北京将编制服务业扩大开放综合示范区建设3.0方案,对标国际高标准经贸规则,在投资、贸易、金融等领域制定新一批改革开放措施。

凌激表示,近期,商务部还将在全国范围内开展“服务保障外企”工作,发挥各级外资专班作用,上门走访外资企业,现场了解企业诉求,推动解决问题,如果现场有解决不了的问题,就请地方逐级上报协调,切实解决外资企业的合理诉求。下一步,将继续落实好《行动方案》、服务好外资企业,为各国企业投资中国、分享中国发展机遇创造良好条件。

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