稳外资20条，制度型开放落地

中国对外开放政策再加码，“稳外资20条”成为业界关注的亮点。

商务部数据显示，2023年中国实际使用外资金额同比下降8%，2024年中国实际使用外资金额同比下降27.1%，下降幅度扩大。2025年2月19日，商务部、国家发展改革委出台《2025年稳外资行动方案》（下称《行动方案》），提出20条具体措施，旨在进一步加大吸引外资力度。

《行动方案》提出，落实全面取消制造业领域外资准入限制要求。扩大电信、医疗、教育等领域开放试点。推动生物医药领域有序开放。正值股市科技板块回暖，此次《行动方案》还提出，鼓励外资在华开展股权投资。允许外商投资性公司使用境内贷款开展股权投资。

中国此前于2020年开始实施《外商投资法》，营造更好的外商投资环境。随后，《关于进一步做好稳外贸稳外资工作的意见》《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外资力度的意见》等文件连年出台，提出降低外资研发中心享受优惠政策门槛、放宽科技银行保险债券等领域门槛准入等举措。

利好举措提出多年，此次《行动方案》的重点则放在“落实”。《行动方案》从有序扩大自主开放、提高投资促进水平、增强开放平台效能、加大服务保障力度等四方面进行部署。

在2月20日的国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委利用外资和境外投资司负责人华中介绍，《行动方案》的措施原则上都要求在2025年内必须落实，这是对外资企业的一个积极回应，也再次表明了中国政府欢迎跨国公司长期投资、持续耕耘中国市场的积极态度。

电信、医疗、教育试点开放扩容

《行动方案》提出，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点。支持试点地区抓好增值电信、生物技术、外商独资医院领域开放试点政策宣贯落实。适时进一步扩大电信、医疗领域开放试点。研究制定有序扩大教育、文化领域自主开放实施方案，适时对外公布并稳步实施。推动生物医药领域有序开放。支持北京示范区发挥服务业扩大开放引领作用。

《行动方案》指出，要重点引进高技术领域外商投资。鼓励养老服务、文化和旅游、体育、医疗、职业教育、金融等服务业领域吸引利用外资，满足多层次服务消费需求。

诸如在医疗领域，2024年9月，中国发布了《关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知》，拟允许在北京、天津、上海、南京、苏州、福州、广州、深圳和海南全岛设立外商独资医院（中医类除外，不含并购公立医院）。2024年11月29日，《独资医院领域扩大开放试点工作方案》公布，进一步传递出明确的信号：欢迎国外高水平医院“走进来”。

上述方案提出，外商独资医院的类别为综合医院、专科医院、康复医院，医院级别为三级。允许医院按规定聘用外国医师、港澳台医师、港澳其他卫生专业技术人员短期执业，全院管理和卫生专业技术人员的中方（内地）人员占比均不得少于50%。医院信息管理系统应当接入属地医疗服务监管平台，电子病历、医用设备等信息存储服务器应当位于中国境内。

此前，相关部门解读，这九个试点省市，不仅人口多、医疗服务需求大、医疗设施基础好，而且营商环境较好，占中国实际使用外资总额的45%以上，有利于吸引外商独资医院落地。九省市外商投资企业和外籍人员较为集中、国际航线密集，有助于试点深入推进。国家支持符合条件的各级各类医疗机构成为医保定点机构，为参保人提供优质便捷的医疗服务。

今年2月26日，中国首家外商独资三级综合医院——鹏瑞利综合医院在天津市迎来开诊首日。这家医院由新加坡鹏瑞利集团投资建设，总投资额约10亿元人民币，除了提供常见疾病和疑难病症的诊疗服务，同时设有国际部，提供健康及慢病管理等定制化服务。

不过，医疗服务领域，外资在中国的参与度仍有提升空间。自2000年起，中国允许设立外商合资医疗机构。经过20余年，目前共有外商合资医疗机构60余家。相对照的是，截至2022年末中国共有医疗卫生机构103.3万个，其中，公立医院1.2万个，民营医院2.5万个。在社会老龄化程度加深的大背景下，国家政策寄希望于，外资医院的引入可以补充或改善当地在医疗服务能力、医疗技术和医疗设施方面的不足，拓展多元化服务供给格局。

此次《行动方案》提出，推动生物医药领域有序开放。支持符合条件的外资企业参与生物制品分段生产试点，加快省级试点方案、质量监管方案审核，推动生物医药产业优化资源配置，及时协调解决试点过程中企业遇到的困难问题。研究完善医药领域开放政策，便利创新药加快上市，优化药品带量采购，进一步提高医疗器械产品采购可预期性。

中国经济结构调整，外资的功能角色在转变。劳动密集型制造业（如纺织业）外资加速外迁，与此同时，中国正希望在服务业、高科技制造业领域为外资腾出投资空间。恒生中国首席经济学家王丹指出，从2023年四季度开始，流入中国的外资（FDI）由正转负。市场都认识到这是基本面的一大变化。但很多关于外资的讨论是情绪驱动的，并不代表长期趋势。

商务部研究院研究员白明分析，近年来蓬勃发展的人工智能、低空经济、机器人等新兴领域，不仅对国内的高科技企业有着吸引力，对于外资也同样如此。要利用好国外的资源。

北京市社会科学研究院副研究员王鹏分析，电信、医疗、教育等领域的试点扩容以及制造业外资准入限制的全面取消，将吸引更多的外资流入这些领域。外资企业的进入将带来全新的技术、先进的管理经验和创新的服务模式。同时有助于优化产业结构，加速产业升级步伐，创造更多就业机会。这些领域的开放为外资企业提供了更为广阔的投资机会和发展空间。

面对全球保护主义、单边主义抬头，《行动方案》提出，落实全面取消制造业领域外资准入限制要求。对于外资准入负面清单之外的领域，严格按照内外资一致的原则对外资准入实施管理。修订市场准入负面清单，进一步压减清单事项，面向各类经营主体扩大开放。

值得注意的是，2024年9月，国家发展改革委会同商务部发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2024年版）》，与2021年版相比，由31条减至29条，删除了“出版物印刷须由中方控股”，以及“禁止投资中药饮片的蒸、炒、炙、煅等炮制技术的应用及中成药保密处方产品的生产”两个条目，制造业领域外资准入限制措施实现“清零”。

王丹表示，过去30年，外资对中国的意义已经转变，从最初的市场引领者变为和中国企业旗鼓相当的参与者。然而，即使中国能够自给自足，外资仍然至关重要。

允许外商用境内贷款开展股权投资

商务部数据显示，2025年1月，全国新设立外商投资企业4229家，同比下降7.8%；实际使用外资金额975.9亿元人民币，同比下降13.4%，环比增长27.5%。

在2月20日的国务院政策例行吹风会上，商务部副部长凌激解释，当前全球的跨境投资（FDI）仍比较低迷。全球经济复苏缓慢，至今尚未达到新冠疫情前的水平，特别是发达经济体的经济增长动力不足，全球跨境直接投资尚未走出低谷。今年1月联合国贸发会议发布的《全球投资趋势监测报告》显示，流入发展中国家的FDI已经连续两年出现下降。

中国面临的外部环境依然严峻复杂。地缘政治冲突加剧，单边主义、保护主义明显上升。一部分跨国公司主动调整投资布局，例如中国汽车制造业、机械制造业、服装业等行业的引资规模出现不同程度下降。但同时，中国超大规模市场、完备高效的产业链供应链体系、持续优化的创新环境，都为跨国公司投资中国提供了良好的发展条件和土壤。

截至目前，外商在华投资已覆盖了20个行业门类、115个行业大类；在制造业领域，有31个大类和548个小类都有外商投资。凌激介绍，在华的外资企业贡献了近7%的就业，七分之一的税收、约三分之一的进出口、二分之一的机电产品和高新技术产品的出口，是内循环的重要组成部分，也是联通双循环的桥梁纽带。

金融服务领域，外资亦在扩容。2024年，多家外资机构在北京落地展业。北京市委金融办副主任王颖今年2月介绍，去年，全国首家以新设方式成立的外商独资期货公司摩根士丹利期货、全国首家新设的外商独资券商渣打证券获批开业；阿联酋第三大主权财富基金穆巴达拉首次在境内设立实体，全球最大的主权基金之一沙特公共投资基金在内地设立首个办公室。

《行动方案》提出，取消外商投资性公司使用境内贷款限制。允许外商投资性公司使用境内贷款开展股权投资，加大政策宣传解读力度，为跨国公司在华投资设立总部型机构提供便利。优化外商投资举办投资性公司相关规定，在外汇管理、人员出入境、数据跨境流动等方面，为跨国公司投资设立投资性公司提供便利。研究制定鼓励外资企业境内再投资政策措施，促进外资企业在华所获利润更多用于再投资。便利外国投资者在华实施并购投资。

值得注意的是，2024年11月，商务部等多部门联合修订发布《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》，允许外国自然人进行战略投资、放宽外国投资者资产条件、新增要约收购方式，还允许在以定向发行、要约收购实施战略投资时，以境外非上市公司股份作为支付对价，同时适度降低持股比例及持股锁定期要求等。此次《行动方案》着重强调落实。

国家发展改革委对外经济研究所室主任李慰接受采访时表示，鼓励外资在华开展股权投资，有利于外资更好共享中国企业成长红利，引导更多优质外资长期投资中国上市公司。

王鹏认为，鼓励外资在华开展股权投资，有利于吸引更多外资涌入中国资本市场。一方面，增加资本市场资金供给，提升市场流动性与活跃度；另一方面，优化中国企业治理结构，提升企业管理与运营效率，并带来新的管理理念和方法，能推动企业构建更科学高效的决策及监督机制。外资的参与还能推动中国企业在技术研发、产品创新和市场拓展上实现突破。

《行动方案》还围绕外资企业发展关键环节，在融资、人员流动、贸易等方面推出有力举措。《行动方案》提出，加快互免签证协定商谈，继续稳妥扩大单方面免签国家范围。优化口岸签证、过境免签、区域性入境免签政策。更新《外国商务人士在华工作生活指引》。鼓励金融机构为外资企业提供融资服务。引导各类基金与外资企业开展股权投资合作等等。

《行动方案》将打造“投资中国”品牌作为重要任务。同时提出扩大改革任务授权，加速海南自由贸易港核心政策落地，全力打造吸引外商投资的新高地。同时，支持自由贸易试验区在外资准入领域加大压力测试，持续扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。

“不少外资企业今年有增加投资的计划，目前我们掌握100多家企业，合计约60亿美元。”2月19日举行的2025年上海商务情况通报会上，上海市商务委主任朱民表示，落实《稳外资行动方案》，今年上海要服务好400多个在谈外商投资项目，这些项目合计投资约230亿美元。为了落实好营商环境行动方案8.0版，上海今年将优化升级跨国地区总部政策，修订外资研发中心相关规定，进一步支持跨国公司地区总部集聚功能，提升能级。

2月26日，在北京“两区”建设金融领域推进制度型开放情况新闻发布会上，北京市商务局副局长郭文杰介绍，2025年北京将编制服务业扩大开放综合示范区建设3.0方案，对标国际高标准经贸规则，在投资、贸易、金融等领域制定新一批改革开放措施。

凌激表示，近期，商务部还将在全国范围内开展“服务保障外企”工作，发挥各级外资专班作用，上门走访外资企业，现场了解企业诉求，推动解决问题，如果现场有解决不了的问题，就请地方逐级上报协调，切实解决外资企业的合理诉求。下一步，将继续落实好《行动方案》、服务好外资企业，为各国企业投资中国、分享中国发展机遇创造良好条件。