中央一号文释放哪些信号？

“不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房”“加大中央预算内投资、超长期特别国债和地方政府专项债券对农业农村领域重大项目建设的支持力度”……2月23日，《中共中央国务院关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》发布。这是2004年以来中国第22个指导“三农”工作的中央一号文件。

《意见》分六大部分，共计30条措施。《意见》还提出，深入推进粮油作物大面积单产提升行动；因地制宜发展农业新质生产力；继续推进生物育种产业化；扩大以工代赈项目实施规模，在重点工程项目和农业农村基础设施建设领域推广以工代赈；依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。

中国人民大学国家粮食安全战略研究院院长程国强向《财经》表示，相较于2018年至2024年的中央一号文件，2025年文件在延续乡村振兴核心目标的基础上，进一步突出科技创新引领、社会治理深化与制度型开放三大维度，为农业强国建设提供了更具操作性的行动框架。

如何保障粮食安全？

民以食为天。保障粮食安全，依然被摆在一号文件首位。

联合国粮食及农业组织去年年中发布的2024年《世界粮食安全和营养状况》报告指出，2023年约有7.33亿人面临饥饿。这份报告称，全球饥饿水平连续三年居高不下，2023年有7.13亿人至7.57亿人食物不足。

如何端好中国饭碗？《意见》从提高单产、扶持畜牧业、耕地保护、农业科技、防灾减灾、多元化食物供给、完善政策、农产品贸易、节约粮食等九个方面做了部署。举措包括：多措并举巩固大豆扩种成果，挖掘油菜、花生扩种潜力，支持发展油茶等木本油料；支持发展深远海养殖，建设海上牧场；丰富“森林粮库”；推动食用菌产业提质增效，促进藻类食物开发。

国家统计局数据显示，2024年，中国连续九年稳定在1.3万亿斤以上，首次迈上1.4万亿斤新台阶。同期，中国进口谷物量为212.8万吨，较去年同期下降73%。其中，玉米与稻谷、小麦的进口量出现明显减少，分别下降约50%、37%、7.6%。然而，程国强分析，2024年谷物进口减少是因为前几年进口太多，并不是需求减少，也不是国内供给增加。当前全球粮价下行，中国粮价低迷，农民种粮很难挣钱，部分产品进口对国内市场的影响值得关注。

国际形势变化，联合国贸易统计数据库的数据显示，2024年，中国从美国、巴西、加拿大、阿根廷、缅甸的进口谷物量出现明显减少，分别下降了8.65%、49.51%、7.86%、9.42%、19.75%。与此同时，中国从俄罗斯、哈萨克斯坦增加了谷物进口，数量分别提升了41.47%、9.12%。

中国的口粮自给绝对安全，但大豆、肉类依然依赖进口。程国强介绍，目前，中国小麦、水稻和玉米的自给率在99%以上。玉米每年有2.8亿吨产量，豆类和薯类保持着5000万吨至5500万吨的产量水平。同时，由于耕地资源有限，中国每年要通过国际市场进口近1亿吨大豆。大豆和玉米是竞争性作物，如果保证了玉米基本自给，就没有办法保证大豆的供给。

耕地是粮食安全的基石。《意见》提出，严格耕地总量管控和“以补定占”，将各类耕地占用纳入占补平衡统一管理，确保省域内年度耕地总量动态平衡。加强传统梯田保护等等。

程国强分析，2025年的中央一号文件首次提出“省域内年度耕地总量动态平衡”，通过“以补定占”机制统筹耕地占用与补充，并分类推进撂荒地复垦、盐碱地开发，强调耕地保护与利用的灵活性。相较于此前“严守红线”的刚性要求，2025年政策更注重在总量稳定前提下优化布局，结合产业实际设置过渡期，体现统筹安全与发展的精准施策导向。

同时，程国强强调，耕地“非农化”“非粮化”的治理，是一个非常复杂的问题。首先，农业经营、种粮的比较效益低是导致耕地“非粮化”的根本动因。其次，一些“非粮化”的耕地种植经济作物后，整治难度大、成本高，有的地方采取“一刀切”的方式，产生了很多值得反思的问题。再次，在协同监管上存在短板和不足，缺乏系统有效的监管机制。

种粮怎么才能增收？

《财经》此前在江西、四川、江苏等地走访调研，亦发现不少撂荒耕地。一位江西农户对记者表示，自家还有100多斤稻谷没有卖出去。“种一季谷子自家够吃，种两季谷子不好卖。”而2023年，农业农村部公布的早籼稻、中晚籼稻和籼稻的最低收购价分别为1.26元/斤、1.29元/斤和1.31元/斤，小麦最低收购价为1.17元/斤，较2022年均增加两分钱。

程国强表示，种粮确实很难挣钱。首先，种粮成本持续上涨。相较2004年，粮食生产成本增长了1.4倍左右，但亩均产值增长不到1倍。其次，现有政策还有较大提升空间。比如，不是根据种粮实际情况进行补贴，导致补贴政策效能不高；保险政策方面，主要是完全成本保险和种植收入保险，在操作机制上还有较大完善空间。再次，仍需探索适合中国国情的增收机制。比如如何让粮食增值，除了生产环节，加工销售环节怎么实现大幅度增值等等。

《意见》亦提出，落实稻谷、小麦最低收购价政策，完善玉米、大豆生产者补贴、稻谷补贴政策，稳定耕地地力保护补贴政策。降低产粮大县农业保险县级保费补贴承担比例，推动扩大稻谷、小麦、玉米、大豆完全成本保险和种植收入保险投保面积。

程国强表示，种粮效益较低，就要采取综合措施，让农民种粮能挣钱。要深挖科技潜力，不管是加强土地整治，还是提高种粮收益，归根到底要靠科技节本增效，通过提高单产、降低成本保障农民种粮收益。

科技仍是增收的重要手段。《意见》提出，因地制宜发展农业新质生产力。培育农业科技领军企业。发挥“南繁硅谷”等重大农业科研平台作用，加快攻克一批突破性品种。继续推进生物育种产业化。支持发展智慧农业，拓展人工智能、数据、低空等技术应用场景等。

程国强指出，中央一号文件首次提出“因地制宜发展农业新质生产力”，强调以科技创新为核心，推动智慧农业、生物育种、农机装备等领域的突破。相较于此前对技术应用的泛化表述，2025年文件更具体地提出拓展人工智能、低空技术（如无人机）、数据要素等应用场景，并强化农业科技领军企业培育。

同时，明确推进盐碱地综合利用试点、黑土地治理等耕地质量提升工程，将科技赋能与资源利用效率提升紧密结合，凸显农业高质量发展的新路径。

程国强介绍，中国农作物良种覆盖率近年达到96%，对粮食增产的贡献率达45%。种业创新方面，小麦、玉米等都有创新品种，特别是玉米生物育种产业化快速发展。中国农作物耕种收综合机械化率超过73%，小麦基本实现全程机械化，玉米、水稻的耕种收机械化率在80%以上，还有大宗经济作物、设施农业、农产品初加工等领域，机械化水平也大幅提高。

然而，农业科技实际创新还存在很多短板和弱项。程国强举例，科研成果与产业需求不匹配。高校科研院所对农业科技创新的评价指标过于注重理论期刊、学术成果数量，更多是为了发论文。另外，有些科学研究成果具有较高的创新价值与技术含量，而产学研用一体的转化链条还没有建立起来。

其次，中国农业企业规模较小，盈利能力还比较弱，对战略性、长期投资缺乏规划和意愿。农业科技成果转化确实周期长、风险高，很多企业望而却步等等。

不允许到农村买宅基地

值得注意的是，2025年中央一号文件还对农村土地制度改革作出了重要部署。

《意见》提出的举措包括，探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全收益分配和权益保护机制。因地制宜发展新型农村集体经济，不对集体收入提硬性目标，严控集体经营风险和债务，等等。

业界一些观点分析，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。这意味着，宅基地仍然不允许上市交易，除了保障农村就业的“蓄水池”功能，亦出于担心“小产权房”对房市造成供给冲击。一旦宅基地放开交易，城市房价势必受到冲击。

在2月24日的国新办新闻发布会上，中央农办副主任祝卫东解释，农村集体资源资产是乡村全面振兴的重要物质基础。改革的关键是适应社会主义市场经济要求，坚持守正创新，激发农村要素活力，让农民分享更多的改革成果。重点是完善“三块地”的管理制度。

祝卫东表示，第一块地是承包地，要稳定和完善农村土地承包关系，有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点。今年要继续扩大整省试点范围，总原则是“大稳定、小调整”，妥善化解延包中的矛盾纠纷，确保绝大多数农户承包地总体顺延、保持稳定，不能打乱重分，更不能收回集体或者借机违法调整。要围绕解决“谁来种地”问题，完善农业经营体系，着力培育新型农业经营主体，提高农业社会化服务质效，促进小农户与现代农业发展有机衔接。

第二块地是宅基地。祝卫东表示，党的二十届三中全会《决定》明确提出，允许农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。这方面要严格遵照执行，扎实做好宅基地确权登记颁证，探索农房盘活利用的有效实现形式。要加强宅基地规范管理，依法保障农民宅基地基本权益。“中央的要求非常明确，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房，这两条政策底线必须守住、不能突破。”

第三块地是农村集体经营性建设用地。祝卫东介绍，一号文件明确，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。去年全国农村集体建设用地入市试点已经到期，按照党的二十届三中全会部署，有关部门正在研究下一步改革举措，重点是健全收益分配和权益保护机制。

值得注意的是，在要素配置上，2025年中央一号文件亦提出两大新举措。程国强介绍：

一是以“超长期特别国债”支持农业农村重大项目，鼓励乡村振兴债券发行，推动金融工具创新与农村信用体系深度结合。

二是健全农业转移人口市民化机制，明确取消就业地参保户籍限制，探索农民土地权益自愿有偿退出办法。“这些政策突破了以往以财政投入为主的模式，通过市场化融资与户籍制度改革，加速城乡要素双向流动，为乡村振兴注入长效动力。”