特朗普2.0美国中东政策的“变”与“不变”

【关键词】特朗普  美国中东政策  中东格局

2024年1月20日特朗普二进白宫，其执政风格和近期中东形势的重大变化，将推动美国中东政策向“变”的方向发展。然而，美国在中东的根本利益及其基本目标具有相对稳定性，并不会因美国总统更换、政党轮替而迅速改变，因此美国中东政策也具有一定延续性，呈现出“不变”的一面。“变”与“不变”都是特朗普2.0美国中东政策的主要特征，也是矛盾的一体两面，是观察美国中东政策不可或缺的两个视角。

特朗普2.0美国中东政策的三个“不变”

美国中东政策是其全球战略的重要组成部分。全球格局和美国全球战略并没有因特朗普上台而改变，美国中东政策的基本方向也不会大变。回顾2018年以来的美国中东政策可以发现，2017年特朗普没有逆转奥巴马的基本方向，2021年拜登没有推翻特朗普的主要政策。2025年特朗普也不会摧毁拜登的基本政策框架，其中东政策会有相当大延续性。过去10年，美国中东政策的根本目标是遏制伊朗、改善阿拉伯国家与以色列关系。美国对伊朗软硬兼施，对以色列小骂大帮忙，对巴勒斯坦口惠而实不至，区别仅在于软和硬的比例、骂和帮的程度、口惠的频次。特朗普2.0也不会例外。

首先，美国中东战略收缩的态势不会变，主要体现是美国不会再打一场大规模中东战争。2001年“9·11”事件爆发后，反恐是美国全球战略的中心，中东处于关键地位。2011年美国从伊拉克撤军标志着反恐时代结束，美国开启中东战略收缩，中东地位下降。2020年美国成为稳定的石油净出口国，实现能源独立，中东地位进一步滑落。2022年版美国《国家安全战略》宣布，“后冷战时代结束，大国竞争时代开始”。[1]大国竞争时代，美国要把战略资源集中到欧洲和亚太，中东战略收缩的压力更大了。奥巴马曾这样总结美国中东战略收缩的原因：美国没有能力治理中东，治理的想法是错误的；即使中东对美国特别重要，美国也没有办法改善那里的形势。[2]

避免卷入大规模中东战争，特别是不参与地面战争，是美国中东战略收缩的核心。冷战时期，美国在中东实施“离岸平衡”，不直接卷入战争，在当地几乎没有驻军。冷战结束后，美国在中东实施大规模军事干预政策，先后发动海湾战争、伊拉克战争，巅峰时刻派出53万军队，美国开始在中东建立永久性军事基地，保持数万人的常驻军。2011年美国开始战略收缩，虽然军事存在和开支没有明显变化，但是再未直接参与地面作战。2012年叙利亚在“化学武器问题”上越过美国红线，奥巴马按兵不动；2014年恐怖组织“伊斯兰国”兵临巴格达城下，奥巴马没有出动地面部队；2023年加沙冲突伊始，拜登就确立了“不出动地面部队”的基本原则。除非美国人、美国财产受到大规模直接攻击，未来美国卷入大规模中东战争的可能性非常低。

美国不愿意为中东而战，这个清晰的信号中东各国都接收到了。美国的对手受鼓舞，美国的盟友受困扰，这是战略收缩必须付出的代价。2015年以沙特为首的多国联军空袭也门，同年俄罗斯军事介入叙利亚问题，2023年底也门胡塞武装袭扰红海，2024年伊朗袭击以色列本土，同年土耳其主导叙利亚政治过渡，这些事件或多或少都与美国战略收缩有关联。曾在里根时期担任国家安全委员会中东事务主任的坎普对此表示，“我从来没见过美国在中东的影响力是如此之小。”[3]

其次，推动阿拉伯国家与以色列建交，扩大《亚伯拉罕协议》伙伴国的方向不会变。阿拉伯国家与以色列的矛盾长期困扰美国。在中东，阿拉伯国家和以色列都是美国的盟友，阿以敌对甚至爆发战争让美国左右为难。巴勒斯坦问题是阿以矛盾的主要症结，因此从20世纪80年代末开始，美国积极推动解决巴以问题，以便为阿以和解奠定基础。当时美国、以色列和阿拉伯国家都认为，解决巴以问题后，阿以问题就会迎刃而解。然而2014年美国主持的最后一轮巴以和谈失败后，美国推动巴以和谈的热情消退，此后美国再未主持巴以和谈。巴以和谈停滞不前，但美国对阿以和解的战略需求却不断增强。美国要搞中东战略收缩，减少对中东的投入，必须让阿拉伯国家与以色列形成地区多边安全联盟来减轻美国负担。在此背景下，美国和以色列转变思路，搁置巴以问题，优先解决阿以问题。新思路成效明显，2020年在美国斡旋下阿联酋、巴林、苏丹和摩洛哥4个阿拉伯国家与以色列关系正常化。

2021年拜登上台后，重点推动沙特与以色列建交。在加沙冲突的新背景下，拜登再次把巴以问题摆到美国中东政策的中心位置，试图把巴以问题与阿以问题挂钩、联动，推出沙以建交的一揽子“大交易”方案。根据这个方案，以色列要承诺推进“两国方案”，美国同意向沙特提供具有条约性质的安全保障，换取沙特同意与以色列建交。这个交易需要同时满足多个前提条件，美国和以色列都不同意沙特提出的条件，“大交易”最终胎死腹中。但是阿以和解符合美国根本利益，更何况《亚伯拉罕协议》是特朗普第一任期最大的外交成就，特朗普势必重拾《亚伯拉罕协议》。

第三，制裁、削弱和围堵伊朗，改变伊朗行为的政策方向不会变。伊朗一直被美国视为在中东最大的对手，美以与伊朗“抵抗轴心”的对抗是中东最突出的矛盾之一。2002年伊朗核问题出现后，美国与伊朗的矛盾更加尖锐和紧迫，冲突与战争的风险不断累积。从那时起，美国频繁交替使用制裁与谈判两手策略，目标就是改变伊朗在核、导弹和地区问题上的行为。

2009年奥巴马上台后，美国制裁和谈判的两手同时强化，美国与伊朗的对峙加剧。2011年美国首次大规模制裁伊朗石油行业，2015年谈判取得成果，美伊签署核协议。2018年美国退出伊核协议，对伊朗“极限施压”，谈判的一手明显削弱，制裁成为主旋律。2021年美伊重启核谈判，谈判又回到中心位置。最终，谈判无疾而终，伊朗核能力反而取得前所未有的进展，首次生产出丰度为60%的浓缩铀。同时伊朗突破美国制裁的努力也取得成效，石油出口量达到200万桶/日，几乎回到2016年制裁解除时的水平。伊朗问题再次变得突出和尖锐，特朗普将会采取制裁与谈判的双轨政策，但制裁的一手更重、更优先。

特朗普2.0美国中东政策的四个“变”

特朗普有相当强的反传统、反建制倾向，对出人意料的“大交易”有特殊偏好。同时，同2021年特朗普离开白宫时相比，中东形势已经发生巨大变化。这些因素决定了特朗普2.0时期的中东政策必然会与拜登时期有较大不同，甚至可能有一些前所未有的举措。特朗普首次就任总统时，美国就退出了伊朗核协议，承认耶路撒冷是以色列首都、戈兰高地是以色列领土，这些行为明显背离美国中东政策的传统。

特朗普2.0面对的是一个新中东，全球、地区和国内三个层次上的权力结构同时重组。全球层次上，俄罗斯因叙利亚局势剧变而影响力下降；地区层次上，伊朗因“抵抗轴心”受挫而处境困难；国内层次上，叙利亚、以色列、巴勒斯坦、黎巴嫩和伊朗等国家都出现内部权力失衡。整体看，中东形势的新变化对美国有利。美国中东研究所研究员法迪·尼古拉斯·纳萨尔说：“这是多年来华盛顿决策者只敢在梦中想象的事情，如今在现实中真的发生了。”[4]结束旧战争，避免新战争，减少美国投入，达成举世瞩目的“大交易”，是特朗普中东政策的主要目标。

第一，美国可能减少对以色列的政策约束，放任以色列构建“中东新秩序”，但是由以色列自己承担后果和代价。此轮加沙冲突中，拜登既要价值观利益又要现实战略利益，既要打击敌人又要避免冲突升级，美国中东政策因此前后矛盾、言行不一和优柔寡断。拜登不断给内塔尼亚胡出示黄牌甚至红牌，曾反对以色列对加沙的地面战争、对真主党的战争和对伊朗本土的袭击，但最终均为以色列的上述行动提供了强大的军事支持，以色列因此拿捏住了美国的软肋。《纽约时报》披露，2024年9月27日以色列定点清除黎巴嫩真主党领导人纳斯鲁拉前，内塔尼亚胡认为，如果事先通知美国，拜登一定会反对，即便不通知美国，美国也会帮助以色列对付伊朗的报复，因此不需要通知美国。[5]

特朗普也支持以色列，但是同拜登的做法会有明显区别，这是由特朗普本人及其共和党内民粹主义者的价值观决定的。普林斯顿大学教授约翰·伊肯伯里认为，特朗普挑战美国自己建立的自由国际秩序的每一个要素：自由贸易、对移民开放、多边主义、安全联盟、民主国家团结和人权保护。[6]特朗普对人道主义危机、巴勒斯坦人权和以色列民主制度等议题不敏感，对以色列的政策将更直接、简单，伸缩空间更大。

经过一年多的战争，以色列对哈马斯、真主党、叙利亚和伊朗造成沉重打击，“抵抗轴心”处于崩溃边缘，以色列的战略处境已经明显改善。借此机会，以色列要继续扩大战果，改变游戏规则，建立“中东新秩序”，将军事胜利转化为政治和战略优势。之前，以色列对哈马斯实施管理、控制政策；未来，以色列要消灭哈马斯，永久性控制加沙局势。之前，以色列与真主党之间形成心照不宣的战术平衡，小打小闹而不突破红线；未来，以色列要彻底解决真主党武装，把真主党赶回到黎巴嫩利塔尼河以北，保持随时打击真主党的态势。之前，以色列只打击叙利亚境内的伊朗军事目标，不打击叙利亚政府；未来，以色列明确警告，如果叙利亚允许伊朗在其境内活动，以色列将直接打击叙利亚政府。之前，也门胡塞武装主要由美英军队对付；未来，以色列会亲自动手，声称要定点斩首胡塞武装全部领导人。之前，以色列对伊朗实施“影子战争”，不直接打击伊朗本土；未来，以色列打击伊朗本土的可能性大增。若要建成这样的“新秩序”，以色列需要持续不断地对周边国家实施军事打击，拜登政府曾强烈反对以色列延长和扩大战争。

特朗普可能为以色列的军事行动开绿灯，但美国不直接卷入，甚至不公开提供实质性支持，让以色列自己承担代价。2024年11月特朗普胜选后，立即向真主党和哈马斯发出信号。特朗普威胁，如果真主党、哈马斯拒绝达成停火协议，就会放任以色列扩大战争。这样的威胁起到了立竿见影的效果，真主党与以色列达成停火协议，哈马斯回到谈判桌。目前，以色列的战争目标转向了胡塞武装，并且寻求同美英联合作战。特朗普给以色列开绿灯的可能性较大，但是联合作战的难度大。毕竟，一年来美国已经在红海危机中花费10亿美元，没有见到任何成效，这样的投入不符合特朗普实用哲学。

第二，美国将利用伊朗的弱势地位，兼用“极限施压”和“军事打击”两大威慑手段，同时敞开谈判大门，迫使伊朗改变其行为。拜登既要保留经济制裁，又要恢复核协议，还要避免冲突升级。而特朗普将推出更严厉的“极限制裁”2.0版，尽最大可能卡伊朗经济的脖子。特朗普会默许甚至支持以色列打击伊朗本土，这意味着美国政策的重大转变。历史上，美国多次抑制以色列打击伊朗，特别是2012年制止以色列袭击伊朗核设施。据《华尔街日报》报道，特朗普认为伊朗地区影响严重削弱，美国可以采取更大胆的行动，向中东部署更多的军队、战机和军舰威慑伊朗，向以色列出售更先进的武器，使其有能力打击伊朗核设施，美国只有一个前提：不发生战争。[7]

当然，军事打击和经济制裁都是手段，美国的目标是改变伊朗的行为，并且不以战争为代价。同其他几任美国总统相比，特朗普非常喜爱“大交易”，希望成为首位访问伊朗的总统。同时，伊朗政府也有达成协议的强烈愿望，希望美国解除对伊朗的经济制裁。伊朗负责战略事务的副总统贾瓦德·扎里夫在美国《外交事务》撰文指出，伊朗政府已准备好处理与美国的紧张关系，美国刚刚选出一位新总统，让我们不要错失这个新起点的机遇。[8]