印度尼西亚外交战略的历史演变及展望

【关键词】印度尼西亚  中等强国  外交战略

印度尼西亚是全球人口第四大国和东南亚最大经济体，现已成为金砖合作机制成员国。从20世纪50年代成功举办万隆亚非会议，与其他发展中大国共同发起不结盟运动，到20世纪60年代与东南亚其他四国共同倡导成立东盟，再到21世纪积极推动“全球南方”合作，印尼外交战略经历了复杂的演进过程，并在旧秩序、新秩序、民主改革时期呈现不同侧重。在2024年举行的印尼总统大选中，普拉博沃以58.58％的得票率获胜。普拉博沃政府将继续秉持自由、积极的外交原则，突出印尼新兴经济体、中等强国、世界穆斯林人口最多国家的三重身份定位，提升印尼在不同国际关系群体及全球治理中的影响力。

旧秩序时期的民族主义与反殖反帝相伴战略

二战结束后，印尼作为独立的民族国家，将维护国家主权与领土完整视为主要任务。一方面，新生政权是印尼国家主权的合法继承人，需要得到国际社会的承认；另一方面，印尼新生政权需要击退荷兰人的反扑，反抗殖民主义者侵略，保障国家的领土完整。因此，印尼独立之初外交战略的政治化和安全化色彩较浓，即通过激发民族主义强化全民为国家领土完整斗争的决心和意志，在国际上宣扬反殖反帝战略，以获得国际社会的认可。

第一，确立自由、积极的外交原则。对于当时的印尼新生政权而言，如何与外界打交道、奉行何种外交原则以实现国家利益最大化，是其面临的重要任务之一。

二战结束后的国际形势日趋复杂，世界主要大国在战后世界秩序构建等方面的冲突与矛盾十分突出，这对印尼新生政权的生存形成了严重威胁。印尼新生政权没有选择“一边倒”的外交策略，而是决心保持中立，不与任何一方结盟。1948年9月，副总统穆罕默德·哈达在日惹发表题为《在两块礁石之间划船》的重要演讲，首次提出“自由、积极”的外交思想，并表示印尼将在不与美苏两大阵营结盟的条件下参与国际事务。

正是在这一外交原则的指导下，印尼积极争取实现完全独立，反抗荷兰人再次入侵，最大程度争取国际社会对其独立战争的道义支持。1949年11月，印尼与荷兰签订《圆桌会议协定》，这为印尼彻底独立奠定了重要政治基础。

第二，高举民族主义大旗，强化国家主权与领土完整。民族主义强调主权思想和排他思维。从国际关系角度来看，民族主义具备天然的现实主义特征。[1]在印尼建国初期，民族主义是其外交战略的出发点，彰显了那个时代的鲜明特征，即通过塑造民族认同和维护民族尊严，强化国家主权与领土完整。

旧秩序时期的苏加诺总统是一位天然民族主义者。他指出，印尼只有一个民族，即印尼民族。印尼的民族主义并不是鼓吹民族沙文主义和鼓吹印尼民族至上，更多是强调印尼民族重新获得在各民族大家庭中曾被殖民者夺去的应有地位。[2]他创立的纳沙贡主义，将民族主义置于首位，旨在整合印尼各派意识形态，形成社会最大公约数，奠定反殖反帝民族主义的强大政治基础，服务维护国家主权与领土完整。

1955年4月，印尼举办万隆亚非会议，在一定程度上可视为其民族主义在外交战略上的体现。一方面向国际社会展现国家主权与领土完整的成果，彰显新生民族国家政权的合法性。另一方面也展现了亚非国家团结的力量，体现了这些国家的民族尊严不可侵犯。

第三，突出反殖反帝色彩，彰显在第三世界的地位。苏加诺时期外交战略的另一大特点是具有强烈的反殖民主义和反帝主义色彩，这来自印尼被各方殖民统治长达数百年的屈辱历史。国内方面，印尼积极清扫殖民残余势力，对荷兰、美国和英国资本持有的公司进行国有化。国际方面，反殖反帝外交战略让印尼获得在第三世界国家中的崇高地位，这成为印尼外交战略的另一个重要源头。在万隆亚非会议开幕式上，苏加诺提醒与会各国警惕，“殖民主义有着现代的外衣，能通过国内的小型外国团体来实施经济控制、智力控制和实际物理控制，而亚非各国只有团结一心才能击败新殖民主义”。[3]

1956年后，印尼国内形势急转直下。在西方殖民主义者、帝国主义者的支持下，印尼出现了地方分离主义运动。1956年12月，苏门答腊发生地方军事政变，有的地方甚至还成立了“革命政府”。1957年3月，在印尼东部也出现了武装叛乱活动。鉴此，苏加诺宣布终止西方议会民主制，实行“有领导的民主”，加强中央集权，削弱印尼国内右翼势力，这诱发了西方殖民者进一步对印尼国内事务的渗透和介入。在此背景下，印尼的反殖反帝战略不断强化，印尼外交战略开始向左转，甚至出现了“更加大胆”的举动，也有人认为是印尼外交的激进举动。

其一，苏加诺提出“新兴力量”的概念，认为当时的世界局势呈现出新兴力量团结起来对抗旧力量的态势，并将印尼视为新兴力量的领导者。1962年，由于在以色列能否参加雅加达亚运会一事上存在争议，印尼退出了国际奥委会，并于1963年举办了第一届新兴力量运动会。1965年，苏加诺甚至提出“雅加达—金边—河内—北京—平壤轴心”的概念。

其二，20世纪60年代初，英国计划将前英属殖民地及保护地马来亚、新加坡、沙巴、沙捞越、文莱等合并为马来西亚联邦，并由英国负责新联邦的防务。这被苏加诺视为英国殖民主义在亚洲的卷土重来。1963年1月，印尼外长苏班德里约宣布对马来西亚采取“对抗”政策，随后，北加里曼丹、沙捞越、新加坡等地都出现了有组织的反马运动。1965年，为了反对马来西亚当选为联合国安理会非常任理事国，印尼愤而退出联合国。

新秩序时期的发展主义与实用主义兼备战略

1965年9月30日，印尼发生震惊世界的“9.30事件”，苏加诺领导的旧秩序解体，印尼进入苏哈托领导的新秩序时期。这一时期印尼外交战略开始转变为发展主义与实用主义兼备。

一方面，实行亲西方政策，将发展主义视为外交战略的重心。[4]20世纪60年代中期至70年代末，印尼推行低调的对外政策，将恢复和发展国内经济放在优先位置。一是1966年9月，印尼重新加入联合国，同许多国家建立了经贸关系。二是由于美国、日本实力雄厚，能为印尼提供经援和军援，苏哈托政权奉行亲美的对外政策。突出体现在启用“伯克利黑帮”[5]来制定经济发展政策，正式接受罗斯托的起飞理论[6]，同时接受“国际援助印尼财团”（IGGI）在贷款、粮食、基础设施和技术等方面的援助。三是以1967年东盟成立为标志，印尼不再寻求同马来西亚进行对抗，转而积极推动地区国际合作，以国际合作推动国内建设发展，体现了浓厚的发展主义战略。

另一方面，面对推进发展主义过程中的一些矛盾，采取实用主义战略。苏哈托政权在推进发展主义战略时，遇到了种种矛盾。一是推动发展需要接受西方的经济援助，但接受美西方的经济援助并不具备很强的国内政治基础。根据当时对印尼外交精英进行的调查，印尼国内对美国和日本等西方国家援助印尼的动机深表怀疑，担心印尼会陷入新殖民主义陷阱。[7]二是在苏哈托时期的外交部门中存在军方和外交官僚两股势力，同时由于新秩序时期军队在国家的特殊地位，军方往往行使着比文职人员更大的权力，[8]这在一定程度上限制了印尼外交战略的执行。三是印尼国内关于如何看待同中国的关系存在争论。例如，1971年联合国进行关于新中国合法席位投票前，印尼外长马利克曾表示印尼支持新中国，然而苏哈托政府对此类“幼稚的行为”表示警惕。[9]不过，苏哈托也并没有同台湾当局建立正式外交关系。这表明印尼仍然认为中国是地区内重要大国，不愿为未来中印尼关系的恢复增添额外困难。[10]

面对上述矛盾，苏哈托政权的外交战略呈现出强烈的实用主义色彩。[11]一方面，对于美西方的经济援助大胆接受，将之用于国家发展；另一方面，对于美国在东南亚的战略部署采取“鸵鸟政策”，佯装视而不见，旨在服务其实用主义战略。这在一定程度上助推了美国在东南亚的扩张，原因在于苏哈托尽管没有同美国结盟，也没有支持越南战争或提供军事基地，同时也接受来自苏联阵营的援助，但实际上苏哈托默许了美国在东南亚的存在，美印尼之间似乎存在一种默契。[12]正是基于这种默契，1975年印尼吞并了东帝汶。

20世纪80年代后，随着经济实力的提升，印尼开始重新寻求在国际体系中发挥更大作用。其一，印尼重拾第三世界国家领导者的地位。1985年，印尼举办了纪念万隆会议30周年庆祝活动，随后担任不结盟运动轮值主席国。1992年，苏哈托代表不结盟运动在联合国大会上发言，呼吁联合国安理会改革，将日本、德国、印尼以及一个非洲国家和一个拉美国家纳入其中。[13]其二，在解决地区问题方面，印尼也积极发挥作用。例如，在柬埔寨问题上，印尼提出的基于软性“东盟方式”的“鸡尾酒外交”助推了柬埔寨问题各方的非正式会谈，为后续柬埔寨问题的解决提供了一定基础。[14]

民主改革时期的多边主义与“对冲+”相容战略

1998年亚洲金融危机给印尼经济带来极大冲击，苏哈托政权在危机面前应对不力，致使印尼社会出现严重动乱，最终导致苏哈托下台，新秩序时期就此终结，印尼进入民主改革时期。

这一时期基本分为三个阶段，即民主改革的过渡阶段、发展阶段和巩固阶段。这三个阶段的共同任务是推动印尼国内政治、经济、社会等领域改革，修复亚洲金融危机对印尼全方位冲击所带来的破坏，恢复国际投资者对印尼的投资信心，重建印尼在地区乃至国际上的积极形象。

为了达到上述目的，印尼外交转向多边主义与“对冲+”相容战略。所谓多边主义，包含经济多边主义、安全多边主义和文化多边主义三个层面。印尼通过强化多边主义战略，以获得在经济、安全和文化等方面利益与影响力，借此提升印尼作为中等强国的实力。所谓“对冲+”战略，由于处于多种力量博弈的中心，印尼选择密切和各个大国的双边关系，不与西方建立牢固联盟，也不在大国竞争中选边站，进而使自身利益最大化，同时降低风险。但印尼的政策并不只是“对冲”，还有一个“+”（Plus），也就是印尼在东盟发挥的积极作用：促进和中国的对话接触，维护东盟成员国共同的规范和价值观，同时拒绝任何排斥中国的政策取向。[15]这就意味着“对冲+”战略具有底线和原则，属于有限的对冲战略。

总体而言，这个时期印尼的外交战略具体表现为：坚持多边主义，推动多边合作，获取最大利益；坚持底线思维，推进“对冲+”战略，降低政治、经济和安全风险。在民主改革时期的三个阶段，上述外交战略所表现的侧重点有所不同。

第一，民主改革的过渡阶段，不同程度推进多边主义。民主改革的过渡阶段经历了三位总统，即哈比比、瓦希德和梅加瓦蒂。这三位总统都对印尼国内改革和外交转型作出了重要贡献。

首先，哈比比执政阶段，被迫推进多边主义。哈比比被称为苏哈托政治遗产继承人，但面对亚洲金融危机对印尼造成的严峻冲击，哈比比在外交上可利用的筹码不多，只能坚持多边主义，没有能力推进“对冲+”战略。为了尽快摆脱危机，哈比比在外交上采取了两大举措。一是同国际货币基金组织、援助印尼国际财团、世界银行、亚洲开发银行、国际劳工组织等多边机构保持接触和对话，并作出相应的妥协让步，以便获得这些多边机构的援助，推动印尼国内经济改革。二是允许东帝汶举行全民公投，以获得西方国家的支持。1999年9月，东帝汶举行全民公投，结果78.5%的居民支持独立。这一举动引起印尼陆军强烈反对，随后印尼陆军派兵东帝汶镇压独立运动，遭到西方制裁。但哈比比允许东帝汶公投行为受到西方国家的广泛欢迎。

其次，瓦希德执政阶段，推行“普世主义”外交。瓦希德是温和的伊斯兰教长老，但执政伊始就面临东帝汶独立所带来的“后遗症”，亚齐和巴布亚独立运动随之风起云涌，给瓦希德执政带来极大困难。为了摆脱困境，瓦希德在外交上延续多边主义战略，推行“普世主义”外交，频繁与世界各国打交道，争取国际社会对印尼打击国内独立运动的支持。瓦希德执政约20个月，访问了约80个国家，曾一周访问七国，他戏称自己为“旅游总统”。