加强涉外法治建设的时代意义与实践路径

【关键词】 涉外法治建设  对外关系法  全球治理

2023年11月，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调，加强涉外法治建设既是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的长远所需，也是推进高水平对外开放、应对外部风险挑战的当务之急。[1]随着关键领域一系列涉外法律规范的颁布、涉外执法司法机制的完善和涉外法治人才培养的开展，中国涉外法治建设取得长足进步，但也暴露出一些短板和弱项。本文拟在梳理中国近年来涉外法治建设进展、分析其短板的基础上，思考加强涉外法治建设的可行路径。

加强涉外法治建设的时代价值

涉外法治建设是推动构建人类命运共同体和高质量共建“一带一路”的重要举措，是中国式现代化整体进程中的重要环节，是推动全球治理变革的有益实践，也是当前严峻复杂的国际形势下，针对霸权国家“长臂管辖”泛滥，维护中国国家利益的战略选择。

第一，加强涉外法治建设为中国与世界的良性互动创造了有利的法治条件。这种良性互动既表现在通过法治为日益走近世界舞台中央的中国构建一个和平稳定的外部空间与环境，也表现为以法治方式积极促进同世界其他国家和地区的交往合作，为国家间实现优化资源配置、优势互补与互联互通提供制度框架。就前者而言，以法治作为治国理政方略，有助于彰显中国法治大国的形象，在国际和区域层面建设全球伙伴关系，减少并防止其他国家对中国高质量发展可能产生的猜疑、误判或遏制，增加全球对中国公平、稳定、透明、可预期营商环境的信心，以国际化的营商环境将中国的制度性开放推向新的层次。就后者而言，随着全球化的不断发展，国家间的联系较之以往更加紧密，推进涉外法治建设体现了中国平等互鉴的文明观和开放包容的发展观，为各国共同应对气候变化、公共卫生、能源和粮食安全等全球性挑战，解决规则碎片化、标准差异化等问题奠定了基础。以涉外法治在共建“一带一路”中的作用为例，“一带一路”倡议提出至今，中国与共建国家达成诸多促进经济发展、改善当地民生的项目协定，[2]为共建国家有效解决因劳工、环境等因素而产生的争端等提供了法治支持，促进了中国与共建国家的深入合作。可见，加强涉外法治建设是共建“一带一路”的重要保障，是中国构建新型国际关系、推进高水平对外开放的必然路径。

第二，加强涉外法治建设为维护中国国家和公民权益提供了法律依据。不断完善可供中国依法反制外国歧视性措施的法律“工具箱”，是当前地缘政治复杂、贸易保护主义盛行、国际局势充满不确定性的大环境下维护中国海外利益的理性选择。随着对外开放水平的提高，中国与世界的联系愈加广泛深入，中国企业、组织和公民“走出去”的规模不断扩展。国际经贸投资格局悄然改变，中国海外投资者面临的经贸摩擦和投资争端与日俱增，通过法治维护自身合法利益的需求也日益迫切。此外，一些国家滥用“单边制裁”，以“威胁国家安全”为名，不合理地主张域外适用其国内规则，针对中国企业、公民实施金融制裁、进出口贸易管制等措施，导致中国企业和公民正当合法权益受到侵害的风险也相应增加。例如，华为、中兴通讯曾被美国商务部以危害其国家安全、违反出口管制政策为由，列入实体清单进行制裁；近期，美国又加大了在对华半导体和微电子、人工智能和量子计算技术等领域的投资审查监管，还以发布风险警告的方式对香港营商环境进行干扰。针对类似情况，中国陆续通过《不可靠实体清单规定》《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》《反外国制裁法》等专门性法律法规，旨在预防和制止粗暴干涉中国内政、危害中国国家利益和企业、公民合法权益的行为，降低其他国家法律域外适用带来的负面影响，反制其他国家做出的可能影响中国企业与公民正常经贸及业务活动、具有域外效力的制裁措施。这些规范为中国应对当前国际挑战、进行相应的反制活动提供了法律依据。再比如，《外国国家豁免法》的出台为中国法院在特定情形下受理以其他国家为被告的民事案件提供了明确法律依据，为中国公民增加了法律救济途径。

第三，加强涉外法治建设为推动全球治理体系变革奠定理念基础与制度框架。当前，全球性挑战层出不穷，既有治理机制的缺陷日益显露，全球治理赤字加重。人工智能、网络空间治理和大数据管理等一系列新问题迫切需要制定新的国际规则。海洋、外太空等领域的国家间竞争如火如荼，体现价值观念和利益目标的制度之争、规则之争日趋激烈。在这种情况下，将涉外法治建设纳入完善全球治理的基本进程，推动国家间关系民主化、公正化和规则化，不仅符合维护中国国家利益、应对国际竞争、提升国际话语权的需求，而且体现了中国通过法治方式推动全球“善治”的国际担当。[3]例如，2023年颁布的《中华人民共和国对外关系法》（以下简称《对外关系法》）在中国涉外法治建设进程中具有里程碑意义，该法开宗明义强调“推动构建人类命运共同体”的全球治理观念，其中第25条传递了中国对全球环境气候治理的态度立场，要求加强绿色低碳国际合作，促进全球生态文明建设，推动构建公平合理、合作共赢的全球环境气候治理体系。通过以《对外关系法》为代表的涉外法律，中国将推动全球治理体系变革、构建人类命运共同体的中国智慧予以法律化表达，是中国参与国际事务、助推全球治理体系变革的重要实践。

涉外法治建设的重要进展

统筹推进国内法治和涉外法治，已经成为新时代法治中国建设的重要内容。近年来，伴随中国与世界关系日益紧密，中国涉外法律体系建设进程明显加快，并取得一系列显著成果。

第一，陆续颁布了重点领域、专门领域的一系列涉外法律法规。近年来，中国高度重视运用法治应对外部风险，涉外立法进入“快车道”，在维护国家安全、发展利益等重点领域出台了一批专项立法。例如，在国家安全领域，陆续出台了《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》《中华人民共和国反恐怖主义法》等重要法律，以满足国家安全领域的法律需求。在外贸和投资领域，为了进一步促进贸易和投资便利化，营造法治化、国际化营商环境，出台了《中华人民共和国外商投资法》（以下简称《外商投资法》），确立了符合高水平开放格局的外商投资法律制度。基于急用先行原则，围绕反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”的现实需要，针对一些国家的霸凌性“制裁”，中国在吸收《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》经验的基础上，通过了《中华人民共和国反外国制裁法》，为依法反制外国歧视性措施、维护国家主权尊严和核心利益提供了法治保障。《对外关系法》的颁布更是标志着中国涉外法治建设进入新的发展阶段。该法首次以法律形式写明中国法域外适用制度，确立了中国法域外适用的基本法律制度框架，针对国内法与国际法的关系作出重要规定，[4]体现了中国涉外法治体系的顶层设计，为中国今后应对涉外法律争端提供了更多的主动权。

第二，延拓了涉外执法司法工作的国际合作。推进高水平对外开放，离不开涉外执法司法工作的保驾护航。当前中国涉外执法司法工作已经取得重要进展，在反洗钱、反电信诈骗、国际追逃追赃等国际刑事司法领域所达成的司法协助条约数量持续增加，为对外刑事司法合作奠定了良好法律基础。在《联合国反腐败公约》框架下，中国深度参与全球反腐败治理，举办金砖国家首次反腐败部长级会议，发起《廉洁丝绸之路北京倡议》，有效提升了在反腐败治理领域的国际话语权。通过司法部长会议机制等平台，上合组织各成员国就深化法律服务、开展司法鉴定等共同关切的法律问题进行双边和多边交流。[5]2024年1月起施行的《中华人民共和国民事诉讼法》第四编“涉外民事程序的特别规定”，进一步扩大了中国法院对涉外民商事案件的管辖权，着眼于改进涉外民事案件司法协助制度，增设域外调查取证条款，完善承认与执行外国法院判决、裁定的制度规则等内容，对中国的涉外执法司法具有重要意义。就涉外行政执法合作而言，中国目前已经在税收征管、金融监管、环境保护等领域签署了一系列条约、协定，在监督检查、强制执行等方面与其他国家展开合作。[6]

第三，创新了涉外法治人才的高校培养模式。建设德才兼备的高素质法治工作队伍是习近平法治思想的重要内容。习近平总书记多次强调加快培养德法兼修的高素质涉外法治人才，建设同高质量发展和高水平开放相适应的涉外法治人才队伍。国内多家高校主动对接国家涉外法治建设需求，调整涉外法治人才培养方案，尝试创新法治人才的培养机制，例如，成立涉外法治学院，举办涉外法治人才联合培养实验班；进行法律硕士培养体系改革，实施“分类培养”模式，探索培养服务不同区域、不同国家、不同专业领域的涉外法治人才分类培养机制；[7]与全球知名大学法学院合作设立学位项目、交流研习项目，邀请国际实务专家开设全英文跨境法律实务课程，设立海外实习基地等。其共性在于都对课程设置、教学模式、培养方案、师资队伍建设等进行了改革，强调设置多学科交叉融合的课程安排，尝试与联合国际组织、涉外政府部门、涉外审判机构、涉外仲裁机构、国内外著名法律事务所、涉外企业等单位协同育人，为相关领域培养和输送具有国际视野、通晓国际规则的专门涉外法治人才。

涉外法治体系建设的薄弱环节

涉外法治建设是一项长期而复杂的系统工程，必须清醒地认识到现有涉外法治工作中的短板与不足。

首先，涉外立法缺乏系统性与协同性。部分涉外法律法规的出台是在国际竞争态势日趋激烈、中国国家利益和民众利益受到他国“长臂管辖”不当侵害后作出的“反制”，具有较强的应急性和针对性，使得中国目前的涉外法律法规较为个体化、分离化，缺少关联性和系统性，涉外法律与地方性法规、规章的衔接性和协同性有待提升，涉外立法的配套规范性文件尚需全面规划完善，行政文件在涉外事务中的比重较大。过于原则性、笼统性的表述直接影响到法治实践环节规则的可操作性和相关涉外领域的治理效能，如《外商投资法》中只有第35条对国家安全审查制度进行了简单规定，较难确保外商投资国家安全审查制度的有效落地。而且，有些涉外立法或涉外条款与既有国际条约、协定尚有一定差异，影响了国内法与国际法之间的协调发展。如《外商投资法》第26条规定“国家建立外商投资企业投诉工作机制，及时处理外商投资企业或者其投资者反映的问题，协调完善相关政策措施”，但没有提及国际条约中常见的“投资者东道国争端解决机制”条款。人工智能、网络空间治理、海洋和外太空开发、数字经济等新兴领域和关键领域的立法或涉外条款尚不足以有效应对来自霸权国家的大规模“法律战”，反制裁、反干涉、反制“长臂管辖”的法律“工具箱”中，还需要加快制定、系统修改或予以细化多项法律法规，才能切实维护中国公民、企业的海外正当权益。

其次，涉外执法司法的效能受限。涉外执法司法实践关系到中国涉外立法的域外适用、在涉外事务中的话语权，也关系到在“法律战”中能否有效阻断外国法域外实施对中国公民和企业的不当损害。制约涉外执法司法效能的瓶颈主要来自以下几方面：从涉外执法司法活动的主体看，涉外执法部门之间的衔接与协调、涉外司法部门合作的程度和方式均不甚清晰，而且各部门的裁量权灵活度较大，义务条款也规定得较为笼统；从涉外执法司法活动所依据的工作规则看，涉外执法司法程序尚未经由系统性构建，缺乏细则性的规定和明确一致的执行标准，工作流程的模糊性较大；从涉外执法司法的活动类型看，现有司法领域和执法领域的国际合作规模较小，国际执法司法协助仍集中在打击恐怖主义、洗钱以及反腐败等领域，而在公共卫生、网络信息安全等新兴领域较少；[8]从涉外执法司法活动的传播效果看，涉外执法司法过程中具有重要示范性意义的标志性案例，特别是反制外国法不当域外适用的负面影响的案例有待汇总，并且尚未形成涉外执法司法案例指导机制。[9]另外，关于我国在涉外执法司法实践中推出的新举措、提出的新模式，没有充分做好法治外宣工作，未能及时向外界传递具有中国特色的涉外执法司法理念与实践。

再次，涉外法治人才的培养机制未能满足新时代对高质量、复合型、国际化涉外法治人才的需求。新形势下，涉外法治工作的战略布局对涉外法治人才提出了更高的要求，必须加快培养具有国际视野、精通国际法、国别法的涉外法治紧缺人才。就目前高校的教学模式而言，尽管引入了实务类课程，但高校培养模式仍以传统的法学知识讲授为主，法律实践类课程的开设数量相对较少，学生难以获得在跨境法律实务最前沿工作的专业人士的实务指导。就涉外法治人才培养体系而言，目前没有在法学教师与涉外法治一线工作者之间形成双向互通。虽然有高校与国际组织、涉外司法机关、法律服务部门、企业尝试建立联合育人的协同工作机制，但在缺乏经费保障和政策支持的情况下，很难持续聘请优质境外师资和具有高水平涉外法律服务能力的专业人士，不利于高校与涉外法治实践工作部门之间打通壁垒和共享资源。现有的法治人才培养机制在涉外法治人才的差异化培养方面存在明显短板，尤其是对法治人才培养的差异化需求关注不够，对法治人才培养重点方向和领域鲜少区分。同时，缺乏为高端法治人才前往国际组织“量身定制”实习的专项培养机制。联系可接收实习的国际组织和国际机构作为实习基地，并非易事。对于高端专业涉外法治人才培养至关重要的海外实习基地的常态性存在，需要政府职能部门加强顶层设计和统筹协调。