全球数字贸易治理的主要模式与典型特征

【关键词】数字经济  数字贸易  贸易治理  贸易规则  大国博弈

随着数字技术不断进步，全球贸易趋向数字化。全球数字服务贸易的占比从2011年的48%增长至2020年的63.6%。数字贸易对全球经济发展的推动作用不言而喻，而数字贸易治理则成为数字贸易发展的关键问题。面对百年未有之大变局，各国为了抢占数字贸易制高点，纷纷制定数字贸易的治理措施，使全球数字贸易治理在谈判组织机制、构建方式与演进路径、活跃区域等方面不断呈现出新态势。[1]综合而言，全球数字贸易治理的特征和发展态势可概括为“多极格局、升级演进、复合面向、地缘博弈”。

全球数字贸易治理呈现“四方角力”格局

由于在数字贸易领域有着不同的利益诉求，各大经济体围绕数字贸易规则制定展开激烈博弈，全球数字贸易治理呈现“四方角力”的竞争格局。

第一，21世纪以来，美国通过与其盟友缔结区域贸易协定对外输出符合其意志、彰显其诉求的美式数字贸易规则。具体而言，2000年美国与约旦缔结自由贸易协定，并在该协定中引入一些非强制性的数字贸易规则。2007年美国与韩国签署自由贸易协定，美国在数字贸易方面的规则诉求日趋多元化且具有强制力，至此，数字贸易规则“美国模式”1.0版正式形成。后续纳入美式模版的议题范围更加丰富，强制力和雄心水平也不断增强，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美墨加协定》（USMCA）分别是“美国模式”2.0版和2.5版的代表。美国在数字贸易治理方面的核心诉求主要包括：在确保合法公共政策目标得以实现基础上，力推数据跨境自由流动和数据存储非强制本地化，强调要保护源代码和密钥，降低数字贸易壁垒，促进数字贸易自由化等。

第二，在数字贸易治理问题上，欧盟侧重保护隐私和数据安全。2018年5月，欧盟出台严格的隐私保护标准《通用数据保护条例》。为维持和保护文化的独特性和多样性，欧盟一直主张传统的贸易和投资自由化规则不适用文化贸易，是为“文化例外”原则。随着以视听文化贸易为代表的数字内容贸易逐渐成为文化贸易的重要组成部分，欧盟将“文化例外”原则扩展适用于“视听文化”，简称“视听例外”原则。另外，欧盟还主张强化“平台责任”和互联网服务提供者在知识产权保护、隐私保护等方面的责任。欧盟与韩国签署的《欧韩自由贸易协定》、与加拿大签署的《全面经济贸易协定》等是数字贸易规则“欧盟模式”的代表。

第三，中国在数字贸易治理中主张提升电子商务便利化水平且较为关注和维护互联网及数据主权，注重安全目标，在数据跨境流动等议题上较为审慎。如在《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的“电子商务”章节中，在中国推动下，针对“数据跨境流动”规则，除保留“合法公共政策目标例外”条款，还引入了“基本安全目标例外”条款，即如果数据跨境流动对成员方的基本安全利益造成威胁，则可以实施限制性措施。虽然在RCEP框架下的“数据跨境流动”条款并不适用于争端解决机制，但在加入RCEP后，中国分别在2021年9月和11月正式申请加入CPTPP和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），彰显了积极参与全球数字贸易治理的决心。

第四，新加坡在数字贸易治理方面的理念较为前瞻，其提出的规则诉求较具引领性。新加坡参与数字贸易治理时重点关注数字贸易便利化问题，主张从提升成员方的“电子发票系统”“电子管理文件系统”等互操作性的视角来提升数字贸易便利化水平。2020年6月，新加坡与智利、新西兰签署《数字经济伙伴关系协定》。此后，新加坡又相继同澳大利亚、英国、韩国等签署数字经济协定。这些协定在吸收数据跨境流动和存储等美式规则基础上，高度关注新兴技术和促进数字技术相关的研发创新，以期更有效地应对数字经济发展的前沿问题。

区域数字贸易规则在内容和形式上双重升级

WTO框架下数字贸易规则缺位，各国数字贸易治理主张分歧较大，数字贸易治理呈现区域性和集团性特征。在这一背景下，区域贸易协定（RTAs）成为各经济体制定数字贸易规则的主要平台。[2]多年来，区域贸易协定中的数字贸易规则不仅在内容上不断深化，在形式上也持续演进。

一方面，区域数字贸易规则内容升级，从“消除壁垒”到“协同发展”。数字贸易规则在内容深度和广度上经历了多次演进。第一代数字贸易规则（如中澳自由贸易协定）涵盖议题范围较小，聚焦贸易、电子签名法律效力以及线上交易的合法性、数字贸易便利化等问题。第二代数字贸易规则以CPTPP和USMCA为典型代表，涵盖的内容逐渐丰富。主要包括三方面：一是对数据要素跨境流动及相关权益的保障，如跨境数据流动和存储以及政府数据公开等；二是维护数字贸易的垄断优势地位，如数字技术非强制性转让权和数字内容产品的版权保护；三是数字服务自由化的制度安排，典型的如电子传输永久免关税、负面清单制度、透明度义务以及数字产品非歧视性待遇等。第三代数字贸易规则（如DEPA）。进一步细化与拓展数字贸易便利化规则，在缔约成员之间打造具有互操作性和联通性的数字贸易便利化生态系统，实现端对端的全流程便利化。最新的数字贸易治理规则还引入数字包容性增长理念，致力于消除数字鸿沟，为中小企业提供更广阔的合作机遇；高度关注新兴趋势与技术，以推动人工智能、金融科技和法律科技等新兴领域的发展。

另一方面，区域数字贸易规则形式升级，从个别数字贸易条款到单独的数字贸易章节再到专门的数字贸易/经济协定。鉴于传统贸易规则无法应对数字贸易治理的现实需求，各贸易协定逐步引入数字贸易相关条款以规范数字贸易活动。自2000年《美国—约旦自贸协定》首次引入数字贸易条款以来，各区域贸易协定亦逐渐倾向于涵盖数字贸易议题（如《美国—新加坡自由贸易协定》），确立了数字贸易规则雏形。随着数字贸易问题日益凸显，贸易协定开始设立单独的数字贸易章节，如CPTPP第14章、USMCA第19章以及RCEP第12章等。WTO最新数据显示，2012年至今，超过90%的区域贸易协定包含数字贸易专章。近年来，由于数字贸易的特殊属性，数字贸易谈判与其他贸易领域的谈判分开成为常态，各经济体倾向于就数字贸易或数字经济单独达成协定，而不是泛泛达成全面的贸易协定，专门的数字贸易/经济协定应运而生，如DEPA、《新加坡—澳大利亚数字经济协定》（SADEA）等。与传统贸易协定中的数字贸易章节相比，这些数字贸易/经济协定涉及议题更加前沿。这些协定还采取了超越区域、类似诸边、向新成员开放的全新模式，例如DEPA采用了模块化的规则设计，缔约方可根据自身情况选择感兴趣的议题模块进行谈判。因此，这种数字贸易治理模式有望在全球数字贸易治理中发挥引领作用。[3]

多平台多主体共同推动数字贸易治理加速发展

区域贸易协定和数字贸易/经济协定仍是当前全球数字贸易治理最为突出的供给。近年来，多平台多主体推动数字贸易治理的局面正在形成，相关国际组织在推动数字贸易规则达成共识方面发挥着积极作用。[4]

一是WTO数字贸易规则缺位问题得到一定程度缓解。2019年76个WTO成员发布第二份《WTO电子商务联合声明》。截至2023年底，各成员已就电子签名和认证、在线消费者保护、无纸贸易、电子交易框架、电子合同等13个议题形成基本共识。

二是经济合作与发展组织（OECD）和二十国集团（G20）等国际组织积极探讨数字贸易前沿议题，建立制度框架。例如，2016年G20杭州峰会率先将电子商务与数字贸易纳入重要议题范围，并发布《G20数字经济发展与合作倡议》，就促进信息跨境流动、保护隐私和个人数据、促进信息通信技术领域投资、促进电子商务跨境贸易便利化等前沿议题达成共识。亚太经合组织（APEC）也形成了体系化的数字经济工作架构和推进机制，关注跨境隐私保护和跨境贸易便利化等议题，成为亚太地区数字经济发展合作的重要平台。

三是聚焦特定领域或议题形成多层次、多行为体参与的“同心圆”合作模式。例如，OECD和G20通力合作，积极推动数字服务税制改革。2021年，OECD/G20包容性框架召开第13次全体成员大会，136个辖区就国际税收制度重大改革达成共识，并于会后发布《关于应对经济数字化税收挑战双支柱方案的声明》。OECD和G20还共同引导全球人工智能治理。OECD于2019年发布《人工智能原则》，确立负责任地监管人工智能的五项原则。G20在参考该原则基础上推出《G20人工智能原则》，为多边组织制定人工智能治理方案提供参考框架。

数字贸易治理具有“复合面向性”

数据密集性是数字贸易的本质属性。数据要素通过与大数据、人工智能等数字技术结合广泛融入生产过程，数字产品服务、数字平台服务已成为重要的数字贸易标的。因此，数字贸易治理具有“贸易+数据+技术”三重面向。

一方面，数字贸易治理具有“数据面向性”。治理主体采取措施对跨境数据流动予以规制，会直接或间接影响数字贸易运行，数据治理问题催生新的大国博弈。[5]欧盟强调数据流出国和流入国的数据保护标准或水平应具有一致性，通过“隐私保护充分性认定”的方式来实现标准的统一。美国为促进数据跨境流动，主张“事后问责制”，认为全球数据及隐私保护框架并不需要强求一致，只需具有互操作性和协调性即可。中国强调网络空间安全，在数据跨境流动和存储问题上始终持审慎态度。

各主要经济体的数据治理理念各异，但目前国际数据治理的“独立模式”和“嵌入模式”并行不悖。“独立模式”指经济体间专门签订关于数据治理的协定或安排。“嵌入模式”则是将数据治理融入经贸协定或相关安排中，形成“贸易面向型”数据规则。“贸易面向型”数据规则的内容渐趋丰富，大体由两部分组成。一是数据跨境流动规则和数据非强制本地化等传统数据规则，基本形成“允许数据跨境自由流动+安全例外”的规则范式，体现了美式数字贸易治理理念，即将更多边境后数据治理举措纳入贸易规制的语境内，借助成熟的国际贸易制度为数字经济的海外扩张奠定法律基础。二是数据创新规则和数据开放共享规则等前沿数据规则，更多体现的是新加坡模式的数字贸易治理理念，是对数据要素向深度应用拓展的回应。

另一方面，数字贸易治理具有“技术面向性”。数字技术作为数字贸易的关键支撑，在发展过程中不可避免地引发了“技术中立性问题”“技术伦理与安全问题”等治理困境。[6]因此，部分经济体提倡将数字技术规则内嵌至更成体系的贸易规制中，塑造“贸易面向型”数字技术规则。[7]此类规则的特征与发展趋势体现在以下五个方面。

第一，“技术权力捍卫型规则”是美国模式的核心诉求且被新加坡模式承袭和采纳。“技术非强制转让规则”涵盖了源代码、算法以及使用密码术的通信技术产品等条款，新加坡模式充分继承并对适用范围及例外条款进行了拓展，如SADEA第28条、《英国—新加坡数字经济协定》（UKSDEA）第8.61-K条、《韩国—新加坡数字伙伴关系协定》（KSDPA）第14.19条。可以预见，随着众多传统技术的数字化，未来“技术权力捍卫型规则”有望扩展至生物技术、材料技术等更广泛的领域。同时，“技术非强制转让规则”的例外情形将不断具体化。[8]

第二，新加坡模式着重推动针对关键服务部门的“数字技术合作鼓励型规则”，如金融科技与法律科技领域的“发展合作规则”和“监管合作规则”。在技术发展合作上，新加坡模式倡导以民间合作为主，并制定金融科技和法律科技的解决方案（如DEPA第8.1条，KSDPA第14.29条，UKSDEA第8.61-T条）；而在技术监管合作上，则将政府和监管机构也纳入合作主体（如SADEA第32条），体现官方和民间的交叉合作。

第三，“合作鼓励”和“向善引导”双管齐下规范新兴技术发展及应用。新加坡模式首次提出建立国际人工智能伦理和治理框架（如DEPA第8.2条，SADEA第31条，UKSDEA第8.61-R条，KSDPA第14.28条），并在鼓励缔约方合作的基础上，推进对人工智能技术的“向善引导”。当然，“合作鼓励”与“向善引导”相结合这一模式的适用对象也并不局限于人工智能技术，《欧盟—新加坡数字伙伴关系协定》（EUSDPA）便提出，新加坡和欧盟未来将在5G服务领域开展合作。