全球安全倡议与中非安全合作

【关键词】全球安全倡议  中非安全合作  安全援助  人类命运共同体

在百年未有之大变局加速演进的背景下，非洲面临的安全挑战正呈现前所未有的复杂态势。一方面，非洲内部的既有与新生安全挑战相互叠加；另一方面，日益恶化的外部安全环境正形成一种结构性压力。面对国际社会和平赤字、安全赤字持续加重的严峻现实，习近平主席提出全球安全倡议，为国际社会提供了新型国际安全公共产品。这是中非共筑安全共同体的关键抓手，对非洲而言尤其重要和及时，将助推中非高水平命运共同体建设，并为构建人类命运共同体提供地区性和领域性示范。

非洲安全挑战的复杂化态势

自冷战结束以来，非洲安全大致经历了四个阶段性发展态势：冷战结束后的头十年，即20世纪90年代，美苏两极结构性压力消失导致大量内部矛盾集中性释放，非洲陷入“内战十年”；2001年“9·11”事件爆发后，全球反恐成为新的结构性压力，非洲安全进入“反恐十年”；2011年中东剧变以来，相关国家传统政治权威坍塌，安全威胁草根化成为新的安全挑战来源，非洲安全步入全新的“草根十年”；进入21世纪第三个十年，非洲安全面临内外新旧危机交织叠加的复杂局面，主要表现为五个方面。

第一，暴力草根化。自2011年以来，非洲安全挑战的根本性质发生了变化，即非结构性暴力取代结构性暴力占据主导地位。所谓结构性暴力是主要由国家及国家代理人发起的自上而下的暴力，如政府军与叛军的冲突、政府对平民的镇压等；相应地，非结构性暴力是由社会层面发起的自下而上的暴力，典型体现是政治抗议及无组织的社会性仇怨暴力。[1]根据武装冲突地点与事件数据项目（ACLED）统计，1997—2008年，非洲的非结构性暴力在安全事件中占比始终低于30%，2002年更是低于20%。随着传统政治权威的弱化，非结构性暴力自2011年起成为非洲安全挑战的主要来源，在暴力事件中占比从2010年的35.05%激增至49.77%。直至今天，非结构性暴力的比重始终保持在40%以上。[2]在自下而上的社会暴力增长的同时，安全形势恶化催生出的民众自保努力，特别是地方民团力量，日益成为非结构性暴力的重要组成部分，其中，以布基纳法索的“国土防卫志愿者”（Volunteers for the Defense of the Homeland，VDP）最为典型。[3]

第二，恐匪合流化。尽管美国自2001年起就在非洲全面开展反恐行动，但非洲恐怖主义活动的全面扩大仍是美国中东反恐的后果，曾盘踞在中东地区的恐怖组织“伊斯兰国”在美国进行全球反恐以来特别是2015年之后，在非洲实现大规模扩张。例如，在全球恐怖主义威胁最为严重的前10个国家中，2011年非洲仅索马里（位居第5）和尼日利亚（第8）在列，2015年仅尼日利亚（第2）、埃及（第7）和索马里（第8）；到2020年增至5个，即索马里（第3）、尼日利亚（第4）、布基纳法索（第6）、马里（第7）和莫桑比克（第9）；2023年仍有5个，即布基纳法索（第1）、马里（第3）、索马里（第7）、尼日利亚（第8）和尼日尔（第10）。[4]根据《全球恐怖主义指数2024》数据统计，2023年全球因恐怖主义死亡的人数相比2022年增长22%，为2017年以来的最高纪录；撒哈拉以南非洲仍高居全球首位，其中又以萨赫勒地区为最，几乎占非洲恐怖主义事件的一半、占全球的26%，布基纳法索更是全球遭受恐怖主义威胁最为严重的国家。[5]非洲的恐怖主义团体正日益深入社区，与有组织犯罪团体间的差异正持续缩小，二者可能共存、合作甚至合并。这意味着，“恐匪合流”在非洲正成为常态，绑架、抢劫金矿、非法经济、收取保护费等犯罪活动日益成为恐怖主义团体的生存手段。[6]

第三，跨境网络化。在非洲长达17万公里的国际边界中，仅35%被正式划定，共有109段边界存在争端。[7]这意味着非洲国家间相互干预的高度便利：一些非洲邻国之间不仅存在大量领土争端，而且经常性地相互支持对方的叛乱团体；对恐怖主义、有组织犯罪、非法经济等而言，易渗透的边界本身也意味着重大机会。正因如此，非洲恐怖主义活动从2010年时的高度分散，逐渐向东部非洲的肯尼亚—索马里边境区、中部非洲的乍得湖地区和西部非洲的萨赫勒地区这三大跨境地区集中。从更为宽泛的冲突或不稳定角度看，非洲安全挑战主要集中于马诺河（Mano River）地区、非洲之角、大湖地区及萨赫勒/马格里布（Sahel/Maghreb）等四个跨境地区。[8]由于相邻各国的发展水平、治理能力等存在较大差异，跨境地区事实上也是“安全洼地”：不法分子以国家边界作为护身符，跨界到邻国为非作歹，然后逃窜到另一国逃避惩罚；那些生计困难或向往更好生活的普通人，则往往利用跨境民族的历史性亲缘关系，通过非法移民、非法劳工、商品走私等手段到邻国谋生，或者将邻国当作前往欧美国家的跳板。[9]

第四，政变频发化。西方国家往往从“民主倒退”视角观察非洲自2019年以来的新一轮政变潮，但此轮政变具有突出的反殖民主义色彩，同时折射出“西式民主”在非洲国家的水土不服。仅就考察政治独立而言，20世纪60年代起的非洲去殖民化运动仍是未竟的事业，尤其在非洲法语国家。自2019年以来的新一轮政变潮，恰好主要发生在非洲法语国家，如马里、布基纳法索、尼日尔、加蓬等。更为重要的是，这些政变大多以既有政府未能很好地履行安全、治理和发展等使命为由，普通公众也往往表示默许或认同。非洲晴雨表（Afrobarometer）的一系列民意调查表明，尽管民主政治已深入人心，但公众对民主能否正常运转充满怀疑，进而也日益容忍政变。2022年的调查显示，反对军事统治的公众（67%）相比此前下降了8个百分点，有53%的公众认为在选举官员滥用权力的情况下可接受军队干政；在18—35岁青年人中持这一观点的比例更高（56%），只有43%的公众认为军队无论如何也不应干政。[10]

第五，干预援助化。随着非洲内部新旧安全挑战的复杂演变，以美欧国家为代表的域外行为体开始尝试调整对非干预手法。进入21世纪第三个十年以来，西方大国特别是美国和法国在非洲持续受挫，使援助转型加速。与2019年以来的非洲政变潮同步，法国被迫从马里、布基纳法索、尼日尔等国撤出军事力量，美国与尼日尔的安全合作也被迫中止。这一持续受挫与西方大国过度强调直接军事介入高度相关，以法国在萨赫勒地区长达10年的新月形沙丘行动（Operation Barkhane）为典型。在此背景下，美欧启动了以所谓“安全援助”掩饰其对非军事干预的战略转型。[11]它们通过将民事援助与军事援助相结合，并覆盖从冲突管理、稳定化转型直到和平时期建设的整个流程，试图以“安全援助”美化其对非军事干预。[12]

全球安全倡议的公共产品意涵

中国长期支持非洲和平与安全事业，就非洲地区持续加重的和平赤字特别是安全赤字而言，中国提出的全球安全倡议是一项及时且针对性强的国际公共产品。这具体体现在全球安全倡议的理念性、物质性和制度性三个方面。

第一，全球安全倡议坚持共同、综合、合作、可持续的安全观，是中国为包括非洲在内的国际社会提供的重要国际安全思想性公共产品。非洲安全挑战的复杂态势，凸显了共同、综合、合作、可持续安全观的基础性意义。其一，非洲安全挑战的暴力草根化、跨境网络化、干预援助化等发展态势，放大了国土安全与国民安全、内部安全与外部安全、自身安全与共同安全的关系，凸显了非洲国内政府与民众、邻国之间及非洲国家与外部合作伙伴的共同安全的重要性。其二，非洲安全挑战呈现恐匪合流化、跨境网络化、政变频发化等发展态势，意味着保持人民安全、政治安全、经济安全及国家安全等安全要素之间的综合平衡，是实现非洲长治久安的关键所在。其三，非洲安全挑战的内外新旧要素相互叠加，意味着国家与人民、国内与国际的通力合作对非洲和平与安全至关重要。其四，非洲安全挑战背后的发展赤字、资金不足、治理不佳等深层根源，使可持续的安全观念成为必须。需要强调的是，在2021年发布的《中非合作2035年愿景》中，中非双方共同强调，不仅要以共同、综合、合作、可持续的安全观为指导，也要深化治国理政经验交流，加强发展思路和理念对接。[13]这意味着，全球安全倡议倡导的共同、综合、合作、可持续的安全观，得到非洲的高度认可。

第二，全球安全倡议明确提出20个重点方向，为国际社会特别是非洲提供了重要国际安全物质性公共产品。其一，支持非洲国家增强自主维护和平的能力建设，支持以非洲方式解决非洲问题。中国专门为非盟提供1亿美元军事援助，用于支持非洲和平与安全架构的建设和运作。2018年中非合作论坛北京峰会还设立了中非和平安全合作基金。中国与诸多非洲国家开展安全合作，为其提供警务和军事培训，帮助提高安全治理能力。其二，中国不仅倡导国际社会为非盟自主和平行动提供充足、可预测、可持续的资金支持，还尽力提高在联合国维和行动中的摊款比例。目前，联合国维和经费80%以上用于非洲。2000年以前，中国承担的联合国维和行动摊款比例低于1%，2001年增至1.9%；此后迅速增长，到2021年已增至15.2%。[14]中国还于2016年出资成立中国—联合国和平与发展基金，其中的秘书长和平与安全子基金聚焦国际安全公共产品供应。截至2023年底，子基金共启动83个项目，实际投入5960万美元，其中相当大一部分投向非洲。[15]2024年9月，习近平主席在中非合作论坛北京峰会上宣布，将向非方提供10亿元人民币无偿军事援助 ，支持非洲国家军队建设。其三，推动非洲地区热点问题解决，特别是积极落实“非洲之角和平发展构想”，推动非洲之角和平会议机制化，积极打造合作示范项目。其四，全球安全倡议还围绕应对恐怖主义、气候变化、网络、生物、新兴科技等非传统领域挑战开展安全合作，帮助非洲加快落实联合国2030年可持续发展议程，以可持续发展促进可持续安全等。[16]

第三，全球安全倡议明确提出五大类合作平台，为国际社会和非洲提供了重要国际安全制度性公共产品。这五大类合作平台和机制涵盖以联合国为核心的全球机制、中国对发展中地区的整体外交机制、全球安全倡议自建机制，以及现有中外安全对话机制和领域性安全机制。其中，在联合国、中非和平安全论坛、非洲之角和平会议、全球公共安全合作论坛（连云港）等机制中，非洲都是重要的参与方。

在为国际社会特别是非洲提供重要国际安全公共产品的同时，全球安全倡议也积极借鉴吸取其他国际安全公共产品的经验教训。冷战结束以来，安全援助日益成为国际安全公共产品供应的主要方式，其中又以美国、法国、英国等为典型。中国政府于2018年首次正式采纳“安全援助”这一术语。在2018年中非合作论坛北京峰会上，中国承诺将在共建“一带一路”、社会治安、联合国维和、打击海盗、反恐等领域推动实施50个安全援助项目；在2021年中非合作论坛第八届部长级会议上，中国又承诺将在非洲实施10个和平安全领域的援助项目并继续对非盟提供安全援助。与此同时，中国充分认识到西方对外安全援助背后的地缘政治目标对公共产品供应的扭曲效应，强调应在统筹安全与发展的前提下，为非洲各国提供涵盖冲突管理、稳定化转型与和平支助的全流程安全援助。2024年中非合作论坛北京峰会后发布的行动计划就覆盖了从全球安全治理到维和、反恐、执法、领事，再到网络安全、人工智能、核安全合作、生物安全、防扩散等的全流程安全援助。

在借鉴现有国际安全公共产品供应特别是西方安全援助的基础上，全球安全倡议实现了两大创新。一是坚持共同、综合、合作、可持续的安全观。学术界以中国自身实现改革稳定发展的经验为基础，总结提炼出“发展和平论”，[17]与美欧强调意识形态优先的“自由和平论”形成鲜明对比。“自由和平论”不仅无视安全的深层根源——发展欠缺，更自认优越进而基于“援助方例外论”干预东道国安全治理。[18]这导致西方提供的国际安全公共产品不仅没有促进东道国的长治久安，反而成为更大的“麻烦制造者”。“发展和平论”强调在发展、稳定/安全、改革/治理间的合理平衡，坚持“发展是解决所有问题的总钥匙”，是一种标本兼治的创新型方案。例如，《中非合作论坛——北京行动计划（2025—2027年》强调，中方支持非盟的和平、安全、发展三位一体计划。二是秉持开放包容原则。欢迎和期待各方参与，共同丰富倡议内涵，积极探索开展新形式新领域合作。[19]西方对外安全援助将地缘政治关切置于优先地位，极易诱发供应竞争与供应排斥，不仅难以解决安全问题，而且常常人为制造国际安全公共产品的供应赤字。践行全球安全倡议，有助于加大对西方相对忽视的领域如非洲之角、几内亚湾、大湖地区等地区和粮食安全、公共卫生、轻小武器管控等议题的投入，有助于通过单边匹配逻辑（Unilateral Matching），[20]倒逼西方更为积极地为非洲提供国际安全公共产品，进而破解供应赤字、应对安全挑战。