非洲之角地区安全治理与中国角色

【关键词】非洲之角  全球安全倡议  中非关系  安全治理

非洲之角位于非洲东北部和亚丁湾南岸，连接亚非欧三大洲，扼守红海，战略位置十分重要。[1]近年来，非洲之角地区各种安全挑战不断，内部冲突与外部干预交织叠加，成为全球最动荡的地区之一。中国与非洲之角地区国家间的政治、经贸、人文等交往密切，各领域合作日益加强。目前，中国是非洲之角地区最大的投资国，红海则是中国向欧洲出口货物以及从中东、非洲进口石油的重要运输通道。非洲之角地区的安全治理关乎非洲之角及非洲大陆的安全，也关乎中国在非投资、企业人员和资产安全。

非洲之角地区面临的多重安全挑战

近年来，虽然非洲之角地区安全局势出现一些积极向好的变化，如埃塞俄比亚与厄立特里亚在2019年实现和解并结束了持续20年的敌对状态、索马里海域的海盗活动得到有效控制，但该地区整体仍面临主要国家内部冲突不断、国家间关系紧张、域外大国干预以及恐怖主义、气候变化威胁等各类传统与非传统安全问题相互交织的复杂局面。

第一，地区主要国家埃塞俄比亚和苏丹国内冲突频发，凸显非洲国家在发展治理过程中保持族群关系和谐的重要性。作为非洲人口第二大国，埃塞俄比亚以工业化的迅速发展成为非洲“发展型国家”的佼佼者。然而，由于在发展过程中族群关系与权力分享未能得到妥善处理，该国2020年11月爆发了联邦政府与地方武装“提格雷人民解放阵线”（简称“提人阵”）之间的武装冲突。这场持续整整两年的武装冲突不仅导致大量人员伤亡和严重的人道主义灾难，而且冲突外溢致使厄立特里亚及埃塞俄比亚国内的阿姆哈拉族和奥莫罗族卷入，一度形成以埃塞俄比亚联邦政府军、厄立特里亚和阿姆哈拉族民兵武装为一方，“提人阵”和奥莫罗族武装为另一方的武装对峙。2022年11月2日，埃塞俄比亚联邦政府与“提人阵”签署停火协议，双方宣布结束提格雷冲突并永久停止敌对行动。然而，提格雷冲突结束后不久，埃塞俄比亚联邦政府又同曾经并肩作战的阿姆哈拉族民兵武装爆发冲突。冲突的原因是埃塞俄比亚联邦政府宣布解散阿姆哈拉族民兵武装，要求其归还所占领的提格雷地区土地。目前，埃塞俄比亚联邦政府军将阿姆哈拉族民兵武装赶到了丛林，但这些民兵武装采取游击战等方式频繁攻击政府目标，对埃塞俄比亚安全局势构成严重威胁。

自2019年4月统治苏丹长达30年的巴希尔下台以来，苏丹一直深陷政局动荡。先是2021年10月苏丹军方不愿意放弃权力并发动政变导致“军民共治”的政治过渡期半途夭折。接着是拥有不同主体部族支持的两大军事力量，即苏丹武装部队与快速支援部队，因整编军队和领导权等问题产生矛盾并在2023年4月爆发激烈武装冲突，迄今未能平息。截至2024年5月，冲突已导致苏丹1.55万人丧生，超过870万人流离失所，约2500万人需要人道主义援助。[2]苏丹国内政治派别众多，各类政治组织林立，国家治理能力薄弱，军队和地方武装觊觎国家政权，致使冲突频发，且呈现部族化和军事化特点。

第二，尼罗河水资源争端及埃塞俄比亚寻求红海出海口，导致地区内国家间关系紧张。埃塞俄比亚、埃及和苏丹围绕埃塞俄比亚复兴大坝建设的尼罗河水资源争端长期未得到解决。2011年，埃塞俄比亚利用埃及动荡、苏丹南北分裂之机，在尼罗河上游修建复兴大坝。埃及担心大坝建成后会导致尼罗河流入下游的水量锐减，因此在大坝修建之初就强烈反对。埃塞俄比亚、埃及和苏丹三国围绕复兴大坝建设的法律和技术问题已经谈判十余年，至今仍未达成各方认同、具有法律约束力的协议。大坝建设导致三国间矛盾不断激化，埃及曾下令将导弹瞄准复兴大坝，并多次同苏丹举行联合军演，以应对埃塞俄比亚修建复兴大坝的“威胁”。埃塞俄比亚则不顾埃及和苏丹的反对持续推进大坝建设，目前已对建成的复兴大坝完成四次蓄水。埃塞俄比亚在修建大坝问题上立场强硬，不接受除非盟外的外部力量的调解。复兴大坝问题引发地区三国的博弈，外部力量介入使问题愈加错综复杂。

在地区层面，缺乏出海口的内陆大国埃塞俄比亚还因寻求红海出海口与周边国家关系紧张。2024年1月1日，埃塞俄比亚总理阿比·艾哈迈德与东部邻国索马里联邦共和国境内的所谓“索马里兰共和国”“总统”缪斯·比希·阿卜迪签署谅解备忘录，埃塞俄比亚租用索马里兰亚丁湾沿岸20公里土地，并获得柏培拉港（Berbera）使用权，期限为50年。索马里兰将获得埃塞俄比亚航空公司部分股权，且埃塞俄比亚可能会承认索马里兰为独立国家。该备忘录遭到索马里联邦政府强烈反对，埃及、美国等国均表示尊重索马里联邦共和国主权和领土完整。埃塞俄比亚与索马里兰签署备忘录导致埃塞俄比亚与索马里关系紧张，并引起红海沿岸埃及、厄立特里亚、苏丹等国担忧。

第三， 恐怖主义、气候变化等非传统安全挑战日益严峻，人道主义危机不断加剧。在恐怖主义威胁方面，非洲之角地区主要面临索马里“青年党”和“伊斯兰国”的挑战。索马里“青年党”长期控制索马里中部和南部地区，在索马里、埃塞俄比亚、肯尼亚等国频繁制造恐怖袭击。2022年8月，索马里政府联合非盟驻索马里过渡特派团（ATMIS）、地方部族武装以及美国、土耳其等共同清剿“青年党”。行动第一阶段基本将“青年党”赶出索中部地区，并从金融上切断了“青年党”资金来源。但“青年党”不断招募新成员，继续在索中南部地区发动恐怖袭击，特别是暗杀索马里重要政治人物、袭击非盟军事基地等。[3]据联合国相关机构统计，2023年初至10月，“青年党”恐袭共造成1289名平民伤亡。[4]索马里政府于2023年8月6日开始实施第二阶段打击行动，但面临兵力不足等现实问题，难以顺利完成反恐任务。

“伊斯兰国”是活跃在非洲之角地区的另一主要恐怖组织。“伊斯兰国”索马里分支成立于2015年，成员来自肯尼亚等国，主要在索马里北部的邦特兰地区活动，其恐袭大多针对西方人员和机构、非盟驻索马里过渡特派团和索马里政府。该组织不仅在索马里首都摩加迪沙制造恐袭，而且与索马里“青年党”交恶，双方的火拼带来新的杀戮。仅2023年3月，“伊斯兰国”索马里分支与“青年党”的冲突就造成至少40人丧生。[5]

非洲之角地区还遭受降雨减少、干旱、洪水等一系列气候灾害。2022年4月以来，该地区经历40年来最严重干旱，连续5个雨季降雨量低于平均水平。降雨减少使农业生产受到极大影响，农作物产量大幅下降。在索马里，两年多的干旱使该国陷入严重饥荒。由于资金严重短缺，世界粮食计划署（WFP）只能为不到一半的民众提供粮食援助。据估计，2023年11月至2024年4月，世界粮食计划署在索马里的资金缺口达3.78亿美元。[6]索马里共有780万人受干旱影响，670万人需要粮食援助。在肯尼亚，干旱影响到450万人，440万人需要粮食援助。[7]

第四，域外大国干预使地区安全挑战更趋复杂化和长期化。非洲之角地区重要的地理位置引起美国、俄罗斯、伊朗、沙特、阿联酋和土耳其等国广泛关注和介入。特别是美国，其近年来从大国竞争的角度出发全方位干预非洲之角事务。冷战时期，非洲之角就是美苏争霸的主要阵地之一。冷战结束后，非洲之角在美国外交战略中的地位曾一度下降，但2001年“9·11”事件发生后，出于反恐需要，美国重新关注该地区。2002年美国在吉布提建立了在非洲的第一个军事基地——莱蒙尼尔军事基地。近年来，为遏制中国、俄罗斯等大国在非洲之角日益增长的影响力，美国不断加大力度拉拢该地区的“关键国家”，特别是与中国关系友好的埃塞俄比亚、苏丹等国。特朗普政府还积极介入复兴大坝争端，全力支持埃及的立场，将苏丹从“支持恐怖主义”国家名单中除名，推动苏丹与以色列关系正常化等。拜登政府则在2021年4月设立美国非洲之角特使一职，负责调解地区冲突，增强美国在该地区影响力。美国国务卿布林肯分别于2021年11月、2022年8月和2023年4月，连续三年访问非洲之角地区国家，并多次致电埃塞俄比亚总理阿比，要求埃塞俄比亚政府立即停止敌对行动、允许国际社会对提格雷地区存在的侵犯人权等行为进行全面独立的国际调查。美国还通过与非盟等多方协调、敦促联合国安理会和人权理事会将埃塞俄比亚局势列入议程等方式，向埃塞俄比亚政府施压。在经济方面，美国将埃塞俄比亚移出《非洲增长和机会法案》（AGOA）受益国之列，使埃塞俄比亚产品出口到美国不再享受免税等贸易优惠安排。然而，美国在非洲之角缺乏明确连贯的政策，面对苏丹军事政变、埃塞俄比亚提格雷冲突以及复兴大坝争端，其采取偏袒一方打压另一方的“拉偏架”做法，非但没有缓解矛盾，反而导致地区安全局势更加恶化。

非洲之角地区安全治理的特点

非洲之角地区面临的多重安全挑战成因复杂、表现形式各异。联合国、非盟和非洲次地区组织及非洲域内外大国在非洲之角安全治理中发挥着重要作用。联合国主要通过派遣维和部队及关注非洲之角地区的人道主义危机来发挥作用。非盟和非洲次地区组织则主要通过对冲突方的调解与促和来为冲突降温。地区相关国家则积极开展行动，在联合反恐方面取得一定积极进展。

第一，联合国重点聚焦开展维和行动和应对人道主义危机。联合国是当今世界最具普遍性、权威性和代表性的政府间国际组织，联合国安理会则直接负有维护国际和平与安全的首要责任。在非洲之角地区，联合国主要通过派遣维和部队及关注该地区的人道主义危机来发挥作用。由于苏丹和南苏丹的国内危机持续时间长且在安理会就维和行动较易达成一致意见，联合国的维和行动也主要聚焦在非洲之角地区的这两个国家。例如，苏丹达尔富尔地区危机爆发时，2007年底首个由非盟和联合国共同执行的达尔富尔混合行动曾是最大的联合国维和行动之一，核定建制部队人数达到1.9万多人，主要负责保护平民、为人道主义援助提供保障，并帮助开展包容各方的政治进程，协助促进人权和法治。2019年4月巴希尔政府下台后，苏丹进入后巴希尔时代的政治过渡期，联合国于2020年6月成立苏丹过渡时期综合援助团，为苏丹的政治过渡提供协助。然而，近年来苏丹冲突再起，该援助团已于2024年2月完全撤出苏丹。在南苏丹，该国2011年7月独立后不久即爆发内战，联合国安理会先后于2011年和2014年分别设立并加强联合国南苏丹共和国特派团（南苏丹特派团），并授权特派团保护平民、监测和调查人权情况、为送交人道主义援助创造条件和支持执行停止敌对行动协议。截至2024年2月，联合国维和行动在南苏丹投入了1.7万名维和部队军事人员和2101名维和警察，为南苏丹走向停战和稳定作出了积极贡献。2024年4月，联合国安理会将南苏丹特派团的任务期限延长至2025年4月30日，同时维持其兵力规模，以应对南苏丹面临的政治、安全和人道主义挑战。

在应对非洲之角地区的人道主义危机方面，联合国呼吁国际社会持续关注、积极协调及提供人道主义援助。如2022年4月，非洲之角地区的吉布提、埃塞俄比亚、肯尼亚、索马里4个国家遭遇40年来最严重干旱，近2000万人面临饥饿威胁。联合国粮农组织迅速向埃塞俄比亚、肯尼亚和索马里等国近400万名农村居民提供援助。世界粮食计划署则在当年上半年为该地区灾民提供了约9000万升牛奶和4万吨主粮作物，为100多万面临重度粮食不安全的民众提供援助。联合国网站还专门开辟了“关注非洲之角旱灾”的主页面来呼吁国际社会提供支持。[8]

第二，非盟和非洲次地区组织运用非洲方式解决非洲安全问题。基于泛非主义理念及非洲自主性精神，非盟和非洲国家积极主张以非洲方式解决非洲问题，呼吁运用非洲智慧、非洲方式并通过非洲集体力量来解决非洲面临的安全问题和挑战。所谓非洲方式，主要指拒绝外部干涉，在非盟框架内通过非洲国家自主协商、劝和促谈及对话调解等方式来解决冲突。2020年2月，非盟委员会主席法基在第33届非盟峰会上指出，非盟成员国冲突各方应立即停火，启动具有包容性的政治进程，拒绝外部干涉，用非洲方式解决非洲问题，在非盟框架下解决冲突。[9]