欧亚区域秩序变革与中国—中亚关系

【关键词】中亚  欧亚区域  中国—中亚命运共同体  地区治理

欧亚大陆长期以来都是国际政治的中心，并对全球的发展和稳定产生直接影响。中亚地处欧亚大陆的腹地和多种文明的“交叉口”和交汇处，资源丰富，战略地位重要。冷战结束后，五个获得独立的中亚国家重新走上国际舞台，并确立大国平衡的外交政策，积极与世界各国开展友好合作。中国与中亚国家是近邻，双方有着源远流长的历史文化联系。建交30多年来，双方各领域合作稳步推进，共同维护地区的和平与稳定。借助上海合作组织和“中国+中亚五国”合作机制等多边平台，中国与中亚国家的战略合作在推动地区秩序良性发展方面作出了特殊贡献、发挥了重要作用。

冷战后欧亚地区形势与战略格局的复杂变化

20世纪90年代初，随着冷战结束和两极格局的瓦解，世界多极化趋势开始加速发展，包括中亚五国在内的一系列新独立国家成为地区事务中的新力量。欧亚地区的地缘政治版图也发生了重大变化，一方面，多元国际格局的出现为各国的外交选择提供了更加广阔的空间，地区国家可以自主确定外交政策优先方向与合作伙伴；另一方面，不稳定的安全格局又给民族国家的构建与地区和平带来现实挑战，自身国防体制与能力的脆弱让这些国家不得不努力寻求外部力量的保护。[1]

在这样特殊的国际背景之下，一些大国出于不同的战略考量，提出了一系列新的区域合作倡议，试图把地区国家纳入其中，但都不成功。究其原因，欧亚地区经济和安全治理面临的困境既来自内部各国发展的不平衡，以及政策和利益上的明显差异；也来自外部力量的渗透和影响，甚至是大国的直接干预。由于难以在一个统一的地区框架下综合解决安全和经济治理等问题，地区国家只能先形成一些多层次、单领域的合作方式，因此，在完善地区治理方面，面临一些难以解决的新问题。

首先是大国的地缘政治对抗升级。在欧亚国家走出后苏联空间的过程中，大国开始关注这个地区，并借助不同的工具和手段施加影响或进行全方位渗透，俄罗斯继续把这个地区视为自己的“势力范围”，对外部力量的介入非常警惕，特别是认为美国和北约的积极扩张是在挤压自己的战略空间，导致其安全利益受到损害。因此，俄罗斯采取了相应的反制措施，巩固自己的政治和军事存在。在此背景下，俄罗斯与西方的关系持续紧张，乌克兰危机后双方进入全面对抗的状态。

其次是地区多边机制协调作用下降。一方面，尽管俄罗斯主导的独联体等区域组织成立最早，而且把所有中亚国家都纳入其中，但由于投入不足，加上俄罗斯自身经济实力和国际影响的下降，无法单独主导地区的一体化进程。另一方面，中亚国家也因为内部矛盾重重，难以形成“集体”的力量应对外来的压力、解决地区发展的关键问题。2020年再度爆发的纳卡冲突以及近两年多次爆发的吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦的边界冲突，反映出区域国际组织处置冲突的能力在下降。

再次是大规模的政治危机和动乱频发干扰地区秩序。20世纪90年代，由于传统经济联系中断和市场改革不成功，欧亚各国陷入深刻危机。21世纪以来这些国家又遭遇政局不稳的挑战，突出表现为一些欧亚国家因“颜色革命”导致政权的非正常更迭。近几年新冠疫情导致的社会分化以及地区国家间的冲突，引发新一轮更加严重的危机。2022年，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦等国爆发严重的动乱和抗议活动，加上越来越突出的恐怖主义、气候变化、毒品犯罪、环境问题等严峻挑战，重建地区秩序刻不容缓。

主权国家是地区治理体系中最重要的主体。要在一个地区形成稳定的秩序，国与国之间能否建立稳定的关系，能否就地区问题凝聚共识、开展合作是必要条件。中亚各国经过30多年的发展，尽管成功巩固了自己的主权和独立，在民族国家建设方面取得了很大成就，也重视与近邻国家的关系，但在地区层面的合作却磕磕绊绊，发展不平衡，其原因非常复杂。

第一，政治上的“内向”和“求稳”，使各国把自身的国家安全和政权安全看得很重，确定了内部稳定优先的原则。排除和抵御外来因素的干扰，的确有利于确立一种符合本国国情的独特政治体制。然而，这种做法影响对外政策的稳定，无法与其他参与方在地区安全与发展等议题上形成更多共识。

第二，经济上的“脆弱”与“畸形”，使各国经济转型经历了重重困难，虽然通过行政干预避免了崩溃，但没有改变结构单一、对外依赖严重的缺陷，无法在对外开放上迈出更大步伐。因此，中亚各国在经济发展问题上倾向于寻求大国和国际组织更多的援助与支持，而不是主动地对外开放。

第三，安全上的“困局”与“泛化”，使各国在应对地区内外的安全威胁时压力巨大。各种问题相互交织、累积叠加，以极端主义、恐怖主义、跨国犯罪等为代表的非传统安全问题，伴随生态安全、能源安全、水资源安全、网络信息安全等新挑战，安全形势越来越严峻。

第四，外交上的“平衡”与“多元”，使地区合作的发展方向呈现不确定性。大国平衡的外交政策有助于新独立国家获得更广泛的国际承认，但在地缘政治竞争的挤压之下回旋余地越来越小，自身追求的战略目标难以顺利实现，影响到地区国家的团结和一体化进程。

第五，阿富汗问题的“升温”与“外溢”，促使中亚各国重视“抱团取暖”，并加强多边框架下的协调与合作，但40多年的内战使阿富汗的和平重建与民族和解前路遥遥。美国及北约20年“反恐”效果不彰，地区安全形势反而进一步复杂化，塔利班再度掌权后也引起中亚国家的担心。[2]

中国与中亚国家利用多边机制开展地区合作

中国与中亚是近邻，建交30多年来双边关系发展顺畅，由密切政治关系、开展经贸合作和扩大人文交流，逐步发展成全方位、宽领域、多层次的合作格局。中国与中亚各国高层交往非常频繁，政府间机制不断完善；双边贸易与投资额也大幅提升，伙伴关系日益加强；双方在安全领域加强合作，携手打击“三股势力”和跨国犯罪活动，共同维护边境地区的安宁。截至2023年3月底，中国对中亚五国直接投资存量超过150亿美元，累计完成工程承包营业额639亿美元，[3]给中亚各国人民带来了实实在在的利益。双边政治关系不断提升，合作领域和空间不断拓展，这为地区的发展和稳定作出了重要贡献。

一、睦邻友好关系的确立与“上海五国”机制的启动

20世纪90年代初，中国和中亚国家建立外交关系，双方政治上立足睦邻友好，贸易上互通有无，中亚国家逐步走出苏联解体带来的经济困境，为应对90年代后期亚洲金融危机的冲击奠定了基础。20世纪90年代末，阿富汗局势发生变化，塔利班崛起并夺取政权，中亚的极端主义势力蔓延，恐怖事件频发，地区安全形势全面恶化。1996年4月，中国与俄罗斯及哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦共同签署《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》（即《上海协定》），启动了“上海五国”机制。1997年4月，“上海五国”又签署了《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》（即《莫斯科协定》），中国和中亚国家开始考虑通过多边合作共同维护地区的稳定，同时加强经贸领域的多边合作。

二、上海合作组织的成立与发展

21世纪初，中国与中亚国家开始规划面向新世纪的长期合作，经贸关系也进入快速发展的轨道。中国与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦签署睦邻友好条约，把发展双边关系的重要原则和方向以法律形式固定下来，强调要实现永久和平、世代友好。双方还积极消除冷战时期遗留的复杂问题，为开展更加广泛的合作扫清了障碍，奠定了坚实基础。2001年6月上海合作组织宣告成立，中国与中亚国家的合作也进入到一个全新阶段。作为创始成员国，中国和中亚国家强调要打造区域合作新模式，在多边机制的框架内确定了新的地区合作目标，即安全上联合打击极端主义、恐怖主义和分裂主义“三股势力”，经济上推动贸易和投资便利化，同时积极开展政治互动和人文交流。2007年签署的《上海合作组织睦邻友好合作条约》强调成员国开展多边合作的宗旨与原则，明确了指导地区合作的新理念。

三、全面战略伙伴区域的形成

近年来，中国和中亚国家开始建立和提升战略伙伴关系，并且更加重视在地区和多边框架内的合作。2011年，中国与哈萨克斯坦宣布建立全面战略伙伴关系。此后，中国在2012年与乌兹别克斯坦，2013年与塔吉克斯坦、土库曼斯坦以及吉尔吉斯斯坦先后建立战略伙伴关系，中国在中亚地区实现了战略伙伴全覆盖。2016年，中国与乌兹别克斯坦建立全面战略伙伴关系。2017年，中国与塔吉克斯坦建立全面战略伙伴关系。2019年，中国又将与哈萨克斯坦的关系进一步升级为永久全面战略伙伴。2023年1月，中国宣布与土库曼斯坦建立全面战略伙伴关系；5月，中国和吉尔吉斯斯坦宣布把两国关系提升为新时代全面战略伙伴。短短几年间，中国和中亚国家的睦邻友好合作实现了整体上的跨越和升级。作为全面战略伙伴，双方的合作更具有长期性、稳定性和可预期性，在涉及国家主权、领土完整、安全稳定等重大核心利益问题上相互坚定支持，反对外来干涉。同时，更重视在地区和国际事务中加强协调，反对强权政治和霸凌行径。

四、不断创新区域合作的理念

随着上合组织在政治、经济、安全和人文等领域多边合作的扩展，特别是2020年“中国+中亚五国”外长会晤机制的启动，中国与中亚国家在地区甚至国际事务中的合作也越来越深入。中国领导人总结“上海五国”时期与中亚国家及俄罗斯合作的经验，提出“上海精神”，即互信、互利、平等、协商，尊重多样文明、谋求共同发展，成为推动地区合作的基本准则。中国和中亚国家打造了一个平等、开放、共赢、结伴不结盟的区域合作新平台，使上合组织的影响力与号召力不断提升，受到国际社会的高度认可。在2018年6月上合组织青岛峰会上，习近平主席又提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展观；共同、综合、合作、可持续的安全观；开放、融通、互利、共赢的合作观；平等、互鉴、对话、包容的文明观和共商共建共享的全球治理观，[4]进一步丰富了上合组织的合作理念与内涵。随着上合组织的扩员，这些新理念对欧亚地区完善政治、经济和安全治理都具有重要指导价值。

多边合作引领欧亚地区秩序新变革

在世界走向多极化的大背景下，欧亚区域也开始由大国占统治地位的强制型秩序向各国寻求平等相待的合作型秩序转变，标志是各国战略自主意识进一步增强、大小国家平等协商、各方利益诉求都得到尊重的合作方式受到广泛承认。这种不可逆转的变革不仅带来地区治理体系的深刻变化，而且促进了新型区域合作模式的形成与发展。