大国竞争下联合国改革的特点与前景

大国竞争加剧，特别是俄乌冲突的爆发，加之新冠肺炎疫情、气候变化、极端自然灾害等全球性挑战叠加，增添了联合国改革的紧迫性和不确定性，联合国的地位和作用也面临新的考验。一方面，唱衰联合国的声音渐强；另一方面，对联合国的支持和需求依然存在。在《纪念联合国成立75周年宣言》中，会员国表达了对联合国改革升级的支持。在第七十七届联合国大会一般性辩论开幕式讲话中，联合国秘书长古特雷斯呼吁“值此动荡时代，联合国的工作比以往任何时候都更加必要”，中国也一再表示坚定维护联合国的地位和作用。从目前看，加强联合国在应对全球挑战方面的治理作用已成为联合国改革升级的一条主线，包括在保护全球公共领域、提供全球公共产品和应对全球重大公共危机方面的能力。

以提升全球治理能力为目标的联合国改革

全球性挑战不断加剧的同时，大国竞争升级对联合国的地位和作用造成严重冲击。在此背景下，联合国迎来了创立75周年纪念，并开启了旨在探讨世界未来的全球对话和意见征集活动。在2020 年9月联合国大会通过的《纪念联合国成立75周年宣言》中，会员国表示支持古特雷斯推动的联合国改革，确信这些改革有助于“创建一个更加灵活、有效和负责任的组织，使之能够更好地完成任务并适应全球挑战”。2021年9月，在广泛协商和意见征集基础上，古特雷斯向大会提交了《我们的共同议程》报告，进一步汇总和阐述了联合国的改革愿景，提出了变革联合国的长期建议和战略。该议程就人类正面临的新冠肺炎疫情、气候变化、环境恶化、贫困和冲突等“严峻而紧迫”的全球挑战向会员国敲响警钟，将增强联合国的全球治理作用和能力作为改革的一条主要路径，其核心是通过更加网络化、更具包容性和更加有效的多边主义，使联合国在保护全球公共领域、提供全球公共产品和应对全球重大危机等方面能发挥更好的作用。

第一，管理部门的改革。古特雷斯秘书长任职后，首先启动的是管理部门改革，他提出下放决策权、实行权责挂钩、简化政策和流程的改革愿景。在关于“转变联合国的管理模式”系列报告中，古特雷斯就管理方法的转变、人力资源结构评估、机构重组以及加强问责等提出了改革措施，其中包括设立“管理战略、政策和合规部”与“业务支助部”两个新部门。截至2020年7月，联合国审计委员会对管理部门改革的实施情况予以肯定，古特雷斯认为他在改革报告中提出的几乎所有问题都取得了重大进展，其关于“改革和平与安全架构”的建议也得到会员国的广泛支持，设立了新的“政治和建设和平事务部”及“和平行动部”。古特雷斯表示，将推动更广泛转型的“联合国2.0”，旨在通过转变决策过程、优化服务、提高时效、简化程序等措施，使联合国成为能为应对21世纪挑战提供“全系统解决方案”的“新型联合国”。

第二，主要机构的改革。《纪念联合国成立75周年宣言》和《我们的共同议程》报告都涉及对联合国安理会、大会和经社理事会这三大主要机构的改革问题。关于安理会改革，秘书长报告主要强调扩大非洲国家的代表性，还涉及加强安理会的包容性与合法性、克制使用否决权、充分利用非正式机制、提升预防行动和危机管控能力，以及发挥建设和平委员会作用等问题。受俄乌冲突影响，安理会改革再次被提上日程，包括限制否决权、安理会扩大等提议再次被推进。“振兴大会”仍然是改革的一项内容，如提升大会和各委员会工作效率，以及精简大会决议、报告程序等。同时，秘书长报告对加强经社理事会作用的改革提出了很多建议和方案。古特雷斯当下力推的改革主要包括两个方面，一是建立二十国集团与经社理事会之间“更密切关系”的“双年峰会”，即每两年召开一次二十国集团成员、经社理事会成员、联合国秘书长以及国际金融机构负责人峰会。二是加强高级别政治论坛的作用，使其作为可持续发展的主要全球会议。在秘书长报告提交会员国审议的建议中，最突出的一点是关于托管理事会的改革。在之前相关改革提议的基础上，秘书长报告建议会员国重新审定托管理事会的使命，将该理事会作为一个多利益攸关方机构，可就全球公域的长期治理以及全球公共产品的提供和公共风险的管控提出建议和指导。

第三，加强联合国在保护全球公共领域、提供全球公共产品及管控全球公共危机方面的作用。在大国竞争背景下，与大国重要利益相关的变革难以实现，联合国将其关注重点放在“人”和“地球”两个层面，将提升联合国在维护地球和子孙后代利益、应对全球共同挑战方面的作用和能力作为改革重点，包括保护全球公域、提供全球公共产品、管理全球公共危机三大主要使命。《我们的共同议程》将“我们所有人共享并从中受益的自然或文化资源”定义为“全球公域”，四大传统公域包括公海、大气层、南极洲和外层空间。全球卫生、信息、经济、健康地球、科学、和平及数字空间等被列为“全球公共产品”。为此，古特雷斯提出了一系列措施和倡议，如开拓数字公域、商定全球数字契约、将公共卫生作为全球公共产品、建立全球危机应急平台，以及改革托管理事会、设立未来实验室、发表子孙后代问题宣言等。在秘书长2022年度报告中，将未来几年“联合国2.0”议程的重点确定为“对人民的支援和对地球的保护”。

第四，构建更网络化、更具包容性、更有效的联合国多边体系。《我们的共同议程》将促进“更加网络化、更具包容性和更加有效的多边主义”作为加强联合国的主要目标和路径。在今天的网络化时代，应对全球挑战仅靠国家是不够的，需要国家和非国家行为体所有利益攸关方的参与，包括全球和区域性的国际组织和国家集团，还包括论坛、议会、工会、大学、私营部门、非政府组织、民间社会组织、城市、各级地方政府和地方运动等。其设想是：联合国发挥召集者和平台作用，凝聚和利用所有力量，发挥网络所具有的灵活性，形成“开放联盟”或各种“小边”甚至“微边”群组，协调一致共同应对全球挑战。为推动这一目标的实现，古特雷斯提出了若干具体建议和步骤，如设立地方和区域政府问题咨询小组，促请联合国所有机构设立专门的民间社会问题协调人，举行二十国集团、经社理事会成员、秘书长和国际金融机构负责人峰会等。

联合国改革的新特点

在大国竞争背景下，围绕如何改革和加强联合国，不同力量、不同理念、不同方案之间的竞争愈发激烈，分歧也更加尖锐，这使联合国改革面临的困难和不确定性显著增加。因安理会在俄乌冲突上难以有效发挥作用，有关联合国“生死危机”之说或“新旧金山时刻”的声音不断，要求彻底改变联合国及创建新的国际组织取而代之的呼吁随之出现。从联合国改革面临的挑战和前景看，以下几方面特点更为突出。

第一，受大国竞争影响，改革难度加大。现阶段联合国改革面临的最大挑战是大国之间竞争和对立的加剧，这也是影响联合国发展前景的关键因素。20世纪末，随着冷战的结束，大国间合作加强，联合国改革在许多方面取得了显著进展，包括安理会改革政府间谈判的启动。现如今，大国竞争因素被带入联合国，联合国改革与世界秩序的重构密切相连，中小国家则面临“选边站队”的压力。一些原本低竞争型或合作型的改革问题呈“大国竞争化”趋势，一些原本属非国家核心利益的改革问题呈国家核心利益化趋势。例如，新冠肺炎疫情暴发后，抗击疫情、应对全球公共卫生危机以及加强世界卫生组织作用等成为联合国的重点议题，但相关问题“大国竞争化”现象明显，不同价值、立场及方法上的差异和对立加剧。在这种背景下，诸如安理会扩大、网络安全、外层空间安全、军备控制等与大国关系密切相关领域的变革和治理推进难度加大。俄乌冲突爆发后，有关限制否决权和扩大安理会的改革再次被提上日程。2022年4月26日，联合国大会通过了一项关于在安理会发生投否决票情况时进行大会辩论的长期授权决议，被认为是“最温和”改革取得的“最小”进展。目前，推动安理会改革的力量仍在聚集发力，新当选的第七十七届联大主席克勒希也强调安理会改革的必要性。然而，一些在大国合作黄金期都未能实现的改革目标，在当今大国竞争的形势下就更加难以推进了。

第二，网络化与边缘化趋势并存。推动“网络化”的多边主义和全球治理，已成为联合国改革的一大显著特征和趋势。例如，根据联合国提出的“网络化多边主义”，有研究提出“网络化维和”概念，即推动联合国为区域组织、非政府组织以及私营部门开展的维和行动提供支持。在2022年9月开幕的第七十七届联合国大会上，由民间社会组织、学术界、商界及联合国系统170多个伙伴参加的、旨在推动可持续发展目标的“全球目标周”，以及由联合国全球契约组织举办的联合国私营部门论坛等活动，正是联合国推动“网络化多边主义”的体现。但联合国在加大“网络化”趋势的同时，难掩自身被继续边缘化的趋势。在目前形势下，各国更多关注与大国竞争相关的地缘政治问题和自身国内热点问题，这导致联合国及其改革问题日益被边缘化。此外，鉴于联合国在涉及大国关系问题上难有作为，其改革只能聚焦空间相对较大的领域和人群，如管理部门、托管理事会、与非政府组织关系、妇女、青年、教育、气候变化、海洋保护等问题。在涉及大国利益和大国关系问题上，如外太空治理、极地治理、网络安全治理等，联合国的治理能力和作用很难在缺少大国合作意愿的情况下得到加强。

第三，看衰联合国和支持联合国的声音同时存在，联合国改革与发展面临不确定性。随着大国竞争加剧，特别是俄乌冲突的发生，看衰联合国的声音渐强。无论激进派还是保守派，都有因对改革进程不满而发出“抛弃联合国”的声音。任何重大国际事件的发生，包括强行推进存有争议的改革方案，既可能导致联合国改革取得突破，也可能导致联合国瓦解或新的国际组织创建，包括出现联合国与新国际组织共存的可能。尽管联合国改革难度加大，但对联合国的支持和需求仍然存在。在《纪念联合国成立75周年宣言》中，会员国表达了对联合国进行“升级改造”的支持。许多非西方国家，包括中国等一些二十国集团国家，仍然支持联合国在全球治理中发挥重要作用。对联合国改革持慎重、渐进态度的观点认为，大国竞争及俄乌冲突尚未完全破坏现有的国际合作，联合国系统可能比人们想象的更富有弹性，彻底改变《联合国宪章》的可能性不大，试图推行有争议的改革方案可能弊大于利，要创建像联合国这样能够包容如此多不同国家和人口的全球组织也难以一蹴而就。

中国在联合国改革中的角色与作用

从现阶段看，美国等一些西方国家将中国视为战略竞争对手，不断挑战中国的核心利益，包括在联合国打压中国影响，制造各种麻烦。同时，针对联合国改革出现的新问题、新趋势，中国与联合国关系的传统思路也面临新的适应和调整，需要应对联合国改革和发展进程中可能出现的各种复杂局面。尽管存在诸多不确定因素，中国仍然是联合国改革和发展的坚定支持者和贡献者。

中国政府坚定维护以联合国为核心的全球治理体系，坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为基石的国际关系基本准则，坚定维护联合国权威和地位，坚定维护联合国在国际事务中的核心作用。同时，中国也以具体行动和贡献履行对联合国的各项承诺。2015年，在联合国成立70周年系列峰会上，习近平主席宣布了支持联合国事业的一系列重大倡议和举措，截至目前均已得到落实。例如，中国承诺的8000人规模的维和待命部队和300人规模常备维和警队，已在联合国完成注册。中国—联合国和平与发展基金已实施大批项目，为联合国维和、反恐、能源、农业、基建、卫生、教育等领域工作提供了支持。除在国内积极推动实现联合国2030年可持续发展目标，中国还对发展中国家实现该目标以及抗击疫情和减轻气候变化影响等提供了各种形式、各种渠道的支持，包括通过“一带一路”倡议、全球发展倡议等框架，助力联合国全球发展议程目标的实现。