革命财政中的地方主义

摘 要： 南京临时政府与清政府的财政命运极其相似，皆受财政地方主义的羁制，陷入“中央孤悬”的境况。在南京临时政府的财政收入中，以临时性的非税收收入为主，缺少稳定的税收来源。税收本应由各地解送，但革命省份在接收原财政体系之后，并未积极向中央解送应缴款项协助纾困救急，反而还希望获得中央财政的拨款，甚至截留成为常态。这当然与各省的政治态度及财政赤字有关，但仍受清末以来财政地方主义的直接影响。中央允许地方就地筹款，外销和摊派范围不断扩大，原属中央财政的正额赋税钱粮之征收权、分配权和使用权部分被转至地方。在武昌首义爆发后，大部分省份对清政府的催解谕令置之不理；在宣布易帜独立之后，各省对临时政府的催款命令同样消极应付。财政地方主义的延续，对政权更迭及革命本身产生了重要影响。

关键词： 革命财政；地方主义；南京临时政府

财政及税收问题并非辛亥革命爆发的直接原因，但革命走向却因财政因素而发生变动。正因如此，南京临时政府虽然存在时间短暂，但其财政问题一直广受关注，并与辛亥革命的成败、财政现代化两大宏观主题紧密关联。现有成果亦多从两个路向展开：一是革命史的脉络。作为新成立的共和革命政权，南京临时政府宣布裁减苛杂及厘金，尝试推进财政统一及民生建设，同时也努力坚持民族主义。这些举措均能彰显出“革命财政”的新格局，但军政用度浩繁，在战事压力之下，最大的难题是无财可用，不得不采用对外借款、发钞等现实策略济给时艰，致引舆论批评。南京临时政府未能建立起稳定的中央财政，遭遇了严重的财政危机，被认为是革命力量被削弱和政权被移转的重要原因之一。①

二是财政史的脉络。学界对孙中山、黄兴、陈锦涛等人的财政思想，临时政府的财政政策及收支问题，政府与参议院的财政权力、统一财政的尝试、预算制度及争夺关税等议题都有讨论，多肯定其财政现代化取向，认为革命政权为建立现代国家财政体系做出了努力。【南京临时政府时期是近代财政史研究所关注的重要时期，一般的综合性财政史论著中都关注到其财政政策，代表性的有左治生《中国近代财政史丛稿》（西南财经大学出版社1987年版）、夏国祥《近代中国税制改革思想研究（1900—1949）》（上海财经大学出版社2006年版）、付志宇《中国近代税制流变初探——民国税收问题研究》（中国财政经济出版社2007年版）、焦建华《中华民国财政史》（湖南人民出版社2015年版）等。关于革命党人的财政思想、临时政府的专项财政政策的讨论一直在持续进行，齐海鹏、刘晓泉、崔晓峰、焦建华、刘杰、刘刚等学者发表了相关的论文。】在南京临时政府的财政政策为何失败的问题上，现有研究从财政政策工具运用绩效、关税争夺与外交格局、革命财政体制、革命阵营派系关系等角度进行阐释，【胡绳武、戴鞍钢很早就指出，革命党内部派系分立，临时政府缺乏政治权威，各独立省份不向中央解款，导致革命政权缺少财政来源（胡绳武、戴鞍钢：《财政问题与民初资产阶级革命党人》，《民国档案》，1986年第1期）。但究其根源，与各省独立的方式以及清末以来的财政地方主义惯习有关。忻平、杨雄威指出沪军都督府财政也要靠借款、公债票和移用公款维持平衡（忻平、杨雄威：《革命、财政、地方性——〈清理沪军财政处查造沪军款项总分表〉解读》，中国社科院近代史所编：《辛亥革命与百年中国：纪念辛亥革命一百周年国际学术研讨会论文集》第4册，社会科学文献出版社2016年版，第1981页）。焦建华认为临时政府未能区别平时财政与战时财政，财政政策内部矛盾重重，通盘考虑不足（焦建华：《南京临时政府财政危机再探讨——从政策分析角度》，《中国社会经济史研究》，2017年第3期）。这些问题所指，反映出临时政府缺少可持续的财政来源，尤其是缺少稳定的税收来源，临时性的专项措施受制于内政外交格局，难以解决根本问题。】但在革命财政与清政府财政之关联、革命财政中的中央与地方关系方面关注仍有不足，也缺少对税收与非税收收入结构特征的分析。

以上两大路向并非分离，而是交叉相辅。作为清政府的对手方，南京临时政府建基于旧制度崩解之末，同样受到固有碍因之掣肘。前述看似矛盾性的学术呈现说明，关于南京临时政府财政问题的研究不能只局限于单一的政策面相，也不能仅以单一标准作属性评判。南京临时政府存续时间极短，追索其财政困境仍需连接革命前后。本文主要围绕南京临时政府财政政策失败的原因展开分析。南京临时政府主要依赖于税外之法筹款，缺少稳定的税收来源是其致命缺陷，而税收收入之所以短缺，其原因不仅在于政府自身的问题，还与晚清以来的地方财政分权有着直接关系。同时，在革命引发的政权更迭过程之中，原有的财政体系如何影响新政权及新政权如何克服旧障碍并建立稳定的财政根基，亦是革命之中的重大命题。

一、税外之法：南京临时政府的筹款方略及症结

政府筹款无外乎征税、借款、发钞、摊募及经营性收入等。在平时财政体制下，税收为政府财政根基，发行公债和印制钞券等，均应以税收为信用担保。南京临时政府在南北对峙的局面下，采取非常手段自可理解。在分析其得失时，除关注财政收入总额的变化外，尤需关注收入结构中税收收入与非税收收入的不同来源及差异效应。

南京临时政府在1912年1月成立之时，并无财政储备可用。原两江库存在张勋逃离时几乎被运空，民军占领南京之时剩余存银也被取用，甚至连南京临时政府成立及孙中山就任大总统的经费，也多依靠募款和士绅捐济。孙中山最终任命曾留学美国，并在度支部、大清银行任过职的陈锦涛为财政总长，其中有孙中山个人对其的信任，同时也是寄望于以其财政学识和人脉来解决当务之急。

面对严重的财政困境，曾作为财政总长备选人的张謇目光如炬。张謇认为，“政府权力，首在统一军队，次在支配财政，而军队之能否统一，尤视财力之强弱为断”。他初步计算了临时政府的可能收支情况，结果令人沮丧。财政岁出，以赔款、海陆军费、行政费为大宗，可恃者仅关税、盐税稍为稳定，但两税均未掌握在临时政府手中。再论地方，“通计各省财力稍裕者，除江苏外，惟浙江、广东二省，或可量为挹注”。出款孔亟，而入款无据，既缺少稳定的税收收入，又难以获得地方支持。张謇对担当财政总长并无信心，筹措之难，责任之重，“一身名誉不足惜，因此而误全局，致惹起各国干涉财政之端，虽万死无以谢同胞”。他直接提出两项筹款方法：“一、各省代表均集南京，请将以上约集数目，及每年所短八千万两，宣告各代表，询问自明年起，每省能担任若干万两，务必确实答覆。除以该省行政及军队费用外，能以若干供给中央；二、孙中山先生久在外洋，信用素著，能否于新政府成立后，担任募集外债一万万两或至少五千万两以上。两问题如可立时解决，则无论何人均可担任临时政府财政之职，不必下走。”【张謇：《对于新政府财政之意见书》，《张謇全集》编纂委员会编：《张謇全集》第1册，上海辞书出版社2012年版，第236页。】张謇的忧虑和估算是有依据的。关税、盐税多作抵押，地方财力或有稍裕，但权操诸地方而不在中央。如果各省同意解款，难题就会迎刃而解。

财政总长陈锦涛的判断与张謇相近。他在上任之初即提出财政有七大困难，归结起来要点如下：其一是各自为政，财政分散。“各省光复伊始，财政长官由地方推举，省自为政，号令分歧，无所取则”。其二是中央缺少地方税收支持，孤悬无援。“国家收入，以赋税为大宗。军兴以来，四民辍业，丁漕失征，厘卡闭歇……而中央孤悬，势同疣赘”。其三是滥发军用票。“军用钞票，本以济一时之急，然事前准备，日后收还，设非预图，则受害无极”。其四是过度依赖借债。“军兴以来，百务方新，各省度支，均虞匮乏，挹注之计，唯债是资”。其五是币制混乱，缺少强有力的中央银行。“币制银行，特权所托，计划整理，宜在中央，乃中国银行方拟改办，而欲沾利益纷起要求”。其六是军政费用浩繁，赤字严重。“收入一端，无可概算，而各部政费，军队饷费，用途实繁，纷求拨付”。其七是借款抵押存在争议。“明知其危，但砒能杀人，亦可起病”。【许师慎编纂：《国父当选临时大总统实录》下册，（台北）“国史”丛编社1967年版，第433页。】在所列的7条中，除第6条言军政费用支出问题外，其余6条都是讨论收入筹资方法及其得失阻碍。地方解款及中央正税收入，被陈锦涛列为首要两条。这正是临时政府的致命之疾：发钞、借债只能作为应急之用，难以树立起政府的财政信用。中央无独立税源，地方又不向中央解送，使革命政权失去了稳定的收入来源。

然其势不得不为，临时政府的筹款之法，基本仍按前述思路展开。学界关于临时政府财政政策的讨论，以及对其失败原因的分析，基本未出陈锦涛所述要目。在对政策得失的评议之中，或批评西方列强的阻挠干预，妨碍借债和关税，或批评临时政府未作全面考量，政策存有互相矛盾之处，或指出因民族主义抗争，制约了临时政府的外交空间。但尚需注意从两个维度来分析其结构之弊：一是对税收收入和非税收入应加以分析，二是对革命阵营之内外力量应加以区分。

按税收收入与非税收入的标准划分，在临时政府的筹款措施中，主要是借助非税收收入来补充应急开支，其范围包括借款、募捐、发行军用票，再辅以部分没收的财产收入。据财政部呈称：“窃维行政以统一为先，理财以核实为要。本部此次发行债票，不独补助军需，亦以统一财政，惟自军兴以来，百务方新，各省度支，均忧匮乏。诚不得不以借贷之谋，为挹注之计。”【许师慎编纂：《国父当选临时大总统实录》上册，第233页。】在税收收入中，首在关税和盐税，次在地方解款。地方解款有可能有多方来源，但主要仍是税收收入。

非税收入以公债及对外借款为要。其中公债以中华民国军需八厘公债为主，该项借债于1912年1月由参议院批准，拟发行1亿银圆，分派各省财政司劝募。【《临时大总统关于沈秉荃请赴海内外劝募公债代招银行股本令》（1912年2月12日），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第2辑，江苏人民出版社1981年版，第308-309页。】也有省份请领公债票，安徽督军柏文蔚请领200万银圆，派何永亨赴日本劝募，但是其意在将募款留存自用而不是解送中央。财政总长陈锦涛特别留意于此，坚持款项应先解到部，由财政部派员购买一切所需。如果不解部统一使用，流弊滋多，“此风一开，各部、各省均可援例，目前固不免糜费之害，财政将更有分裂之忧”。【《财政部为第一军团所募华侨债款仍应解部咨》（1912年3月6日），中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第2辑，第310页。】中央需要防范地方在劝募公债过程中截留款项。1912年3月19日，财政部制定了《各省发行公债办法》，规定财政部公债分内借与外债，内借由各省都督分任劝募；外借之额酌定数目由财政部拣派人员前往各埠劝募。各公债处所收到的债款，一半解本省都督存管，候中央财政部与陆军、民政等部酌定军用及保安费用指拨留用，另一半汇解上海三马路中国银行存备中央政府之用。【《财政部抄送各省发行公债办法咨》（1912年3月19日），中国第二历史档案馆编：《中华民国档案史料汇编》第2辑，第312页。】议定此法旨在避免地方直接截留，也可协助地方解决用度不足的问题。不过，临时政府只声称以未来钱粮作抵，并没有切实担保。军需公债发行1亿元，最终募款不超过500万银圆。地方后来也不愿参与中央公债劝募分成，而是直接发行地方公债，自借自用，置中央于不顾。

在对外借款方面，借款基本上是以实业作担保。据徐义生的统计，从临时政府成立至南京留守府被裁撤，共借外债合计1604万余银圆，实收额为1558万余银圆。按《南京政府收支报告文》核算，临时政府从成立之时至4月底收入总额达2004万余银圆，其中外国银行借款约为1079万余银圆，占53.84%。如再加上苏路借款的300万余银圆，则占68.81%。【徐义生编： 《中国近代外债史统计资料（1853—1927）》，科学出版社2016年版，第95页。】借款方包括英、美、法、德银行团和德国、日本的一些大洋行。借债虽在抵押外，还多付了利息，但在短期内的确为支撑临时政府脆弱的财政体系发挥了作用。至于建立中央银行及推行货币改革，本是孙中山、陈锦涛的长久规划，但急切之间难以缓手。陆军部起初自发钞券，后由财政部发行军用钞券，但数量有限，难济长远。

再论税收收入。税收收入包括田赋、关税、盐税、厘金、杂税杂捐等。田赋本是最重要的传统税收来源，但临时政府直接控制的地方区域有限，仅南京周围数地而已，田赋收入几近于无。各省所征之田赋收入，并不向中央解交。在关税方面，临时政府及各独立省份政府一直与总税务司及英使朱尔典交涉，要求控制关税，但未获同意。列强优先保障自身债务利益，总税务司拒绝将关税交与革命党，亦不交与清廷。在盐税方面，临时政府任命张謇为两淮盐务经理，不过盐税一方面用为抵押，另一方面各省亦想截留。临时政府的政策仍是遵守保护列强债权的协约。至于厘金及杂税、杂捐，临时政府初立之时，为显示民国新气象，宣布废除厘金及苛杂。但在地方层面，多仍照常征收。中央宣布废除，反而让地方可以将此收入存留不交。

在税收收入之中，前述关税、盐税经海关、盐政机构直征，纳入中央收入之中。其余田赋、厘金及契税、当税、牙税等税类，均由地方经征。按向例，田赋为国家收入，而厘金及杂税被纳入地方“就地筹饷”的范围，实际上由地方支用。张謇、陈锦涛均提出要求各省代表集议摊解，认为只有此法才能稳固财政根基。遗憾的是参议院中各省代表囿于政见及权力纷争，始终未能达成共识。