财政与国家治理：清代非常时期财政政策的调整与更张

主持人语（南炳文）：

本文作者陈锋教授从事关于清代财政的研究，已有数十年之久，有关的著作和论文问世甚多。本文是其以此为基础而进一步开展研究写出的一篇新作。其文广泛使用原始文献资料，按时间顺序对清朝前后两大阶段数个“非常时期”中施行的财政政策，分别进行了深入的叙述，分析了其内容、特点、对财权在中央和地方的消长产生的影响等。此文之出，对于了解清代的财政政策的真相大有帮助，对后人正确面对、处理类似问题，提供了很有价值的参考。（廊坊师范学院特聘教授、南开大学资深教授）

摘要： “非常时期”是相对于“正常时期”而言。非常时期财政政策的调整与更张，更能体现国家的财政治理能力。清代前期的非常时期具有“间歇性”特征，主要是清朝入关后的“开国”时期以及清代前中期的三藩之乱和白莲教之役时期，财政政策的变动以赋税的加征、举办捐输，调整起运、存留比例为手段。清代咸丰年间以降，大多处于非常时期，由于军费、赔款、外债以及自强新政的推行，导致严重的财政难，在“就地筹饷”“就地筹款”的税收政策导引下，地方财权渐次扩大，具有近代意义的“地方财政”渐次形成，导致了税捐的乱征、财政的外销以及中央财权的削弱。

关键词： 非常时期;财政政策;财政能力;清代;国家治理

财政是国家治理的基础和重要支柱，传统社会的国家财政，体现着国家政权为实现其职能，对一部分社会产品进行分配和再分配而形成的以国家为主体的分配关系。国家兴衰、政权更替，往往与财政制度、财政治理能力息息相关。从某种意义上说，制度与政策是相辅而行的，政策是制度的先声——某一种财政制度的形成与更张，总是踵行财政政策变化的轨迹;制度又是政策的体现——某一种财政政策的颁布与实施，总能在财政制度的日趋缜密中寻出踪影。如果说财政制度主要表现出它的稳定性和规范性，那么，财政政策面对政府收入与支出的变化，则更具有积极性（或称“多变性”）和导向性。所以现代经济学家萨缪尔森说：“积极的财政政策就是决定政府税收和开支的方法”，以便有助于政府财政收支的平衡和社会经济的正常运转。①

在中国传统社会，一定的社会经济背景是制约财政政策制定和更张的重要前提，这在“非常时期”表现得最为突出。笔者曾经指出过，中国传统社会财政政策在三种情势下变动明显，一是开国时期，二是非常时期，三是王朝后期。参见陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，武汉大学出版社2008年版，第8-9页。

以重大战争、重大事件为标识的“非常时期”，往往打破正常的财政秩序——财政收支程式，必然出现国家财政的入不敷出，导致国家财政的困窘。在这种情势下，统治者亦不会束手无策，必然采取相应的措施加以弥补，对现行的财政政策加以调整。这种调整的针对性较强，一般是以解决某种凸显出来的问题为宗旨，具有短期性、临时性政策的特点，一旦问题解决，政策又多回复旧轨，从而构成正常政策与非常政策的互补，以及长期政策与短期政策的有机结合。就清代而言，前期的战争频仍和后期的赔款、外债以及新政的推行，都曾导致财政的入不敷出，但在不同时期因应时局的财政政策表现出很大的不同，清代前期主要是在传统财政格局下的局部调整，清代后期主要是打破常规的“就地筹饷”与“就地筹款”。

一、量入为出与政策调整：清代前期的加征、捐输、起运

清代前期由于实行量入为出的“定额化”税收政策，何平：《清代赋税政策研究》，中国社会科学出版社1998年版，第72页。

财政收入（主要是田赋、关税、盐税、杂税等税收岁入）有较为固定的类项和程式，财政支出（主要是常额军费、俸禄、河工水利等支出）也有较为固定的数额和程式，出入相抵，多有盈余，

陈锋：《清代财政支出政策与支出结构的变动》，《江汉论坛》，2000年第5期;陈锋：《清代财政收入政策与收入结构的变动》，冯天瑜主编：《人文论丛》（2001年卷），武汉大学出版社2002年版，第249-271页。在社会稳定的正常时期，在总体上保持较好的财政状态。但在较为频繁和较大规模的战争时期，正常的财政收入和财政支出被打破，从而导致财政的困难。清代前期有三个时段属于这种情况，一是顺治年间，二是三藩之乱期间，三是白莲教起义期间。顺治一朝由于处于不断的统一战争之中，军费支出与财政岁入之间形成较大的差额，顺治十三年（1656），户部尚书戴明说称：“顺治十二年，入数比出数缺额二百五十六万有奇”，随后，“陆续又准兵部咨会，增添湖广等省祁阳等处兵马，并浙江、福建大兵粮草等项，约算增银一百九十余万，今共缺额四百四十余万两。……今因拨十三年兵饷，出数浮于入数，止拨十分之八，尚少十分之二，臣等日夜忧惧。”

（清）戴明说：《为钱粮入不敷出事》（顺治十三年二月十七日），《顺治朝题本·粮饷类》，中国第一历史档案馆藏。大学士张玉书亦称：“方顺治八九年间，岁入额赋一千四百八十五万九千有奇，而诸路兵饷岁需一千三百余万，加以各项经费二百余万，计岁出至一千五百七十三万四千有奇，出浮于入者至八十七万五千有奇。至十三年以后，又增饷至二千万，嗣又增至二千四百万，时额赋所入，除存留项款外，仅一千九百六十万，缺饷额至四百万，而各项经费犹不与焉。国用之匮乏，盖视前代为独甚。”

（清）张玉书：《纪顺治间钱粮数目》，（清）贺长龄、魏源等编：《清经世文编》卷二九《户政四》，中华书局1992年版，第713页。魏源《圣武记·武事余记》所述与此略同，参见《魏源全集》第3册，岳麓书社2004年版，第492页。康熙十二年（1673）至康熙二十年（1681）的三藩之乱，“各处用兵，禁旅征剿，供应浩繁”，而嘉庆初年的白莲教之役，同样历时数年，波及数省，据笔者的研究，三藩之乱与白莲教之役的战时军费支出均各自达到15亿两白银。

陈锋：《清代军费研究》，武汉大学出版社1992年版，第248、268页。在这种状况之下，财政的入不敷出异常严重，不得不实行加征、捐输、起运等筹款政策，以渡过财政的困窘之关。

就赋税的加征而言，不同时期有不同的政策。顺治朝处于开国时期，一方面要废除明末的赋税加征，收拾民心;另一方面，又要进行军费的筹措，保证国家机器的正常运转，有几个问题值得注意。第一，受到清初赋役制度的混乱以及财政困难、军需紧急的双向制约，所谓废除明末的赋税加征，在许多情况下只具有安抚的性质，有关谕令形同虚文，私征暗派十分严重;第二，在顺治元年（1644）曾经谕令废止的“三饷”之一的“辽饷”，顺治四年（1647）又重新开征;第三，在军需紧急的情况下，打破赋税征收定例，进行田赋的预征;第四，曾经被明令革除的“练饷”，亦因财政困难、军费不足而重新于顺治十八年（1661）开始加征;第五，在田赋之外，盐课与关税同样有不同程度的加征。

参见陈锋：《清初“轻徭薄赋”政策考论》，《武汉大学学报》（人文科学版），1999年第3期;陈锋：《顺治朝的军费支出与田赋预征》，《中国社会经济史研究》，1992年第1期;陈锋：《清代财政政策与货币政策研究》，第109-126页。康熙三藩之乱期间和嘉庆白莲教之役期间，由于赋税的征收已经走向正规，清廷十分避讳田赋正项的加征，但三藩之乱期间有“加征官宦地亩银”，嘉庆白莲教之役期间有“津贴银”。《阅世编》记载“加征官宦地亩银”称：“（康熙）十五年丙辰，御史张维赤建言，军兴饷缺，人臣分谊，尤当急公，请案天下地丁钱粮，除生员田亩及民田照常征课外，凡缙绅本户钱粮，原额之外，加征十分之三，以助军需。……于是，在任、在籍乡绅及贡监诸生，不论已未出仕者，无不遍及。白银每两加额三钱，漕粮每石加征三斗。……往往有民田收入官户者，亦在加征之列，致有官不如民之叹。”

（清）叶梦珠撰，来新夏点校：《阅世编》卷六《赋税》，中华书局2007年版，第163页。同治《上海县志》亦载：“康熙十五年，以军需加征官宦田地，每亩三钱，每石三斗。”

同治《上海县志》卷六《田赋·赋额》，武汉大学图书馆藏同治辛未刊本，第8页。这种“民田照常征课”，而以较高的加征比例单独对官宦士绅人家的土地进行加征，应该看作是对富有之户加重课税的特殊政策。而“津贴银”的加征，系“按粮摊征”，主要在四川省实行，即所谓“川省民田宽广，赋比他省较轻，量加津贴，尚属可行。……民间津贴之事，原属不得已之举。……该省军需浩繁，不能不稍资民力。然必须酌核情形，妥协经理，不可专恃此项办贼，尤不可任听属员需索，侵渔肥己”。

《清仁宗实录》卷六九，嘉庆五年六月壬戌条，《清实录》第28册，中华书局1985年版，第925页;嘉庆《四川通志》卷六六《食货》，凤凰出版社编：《中国地方志集成·省志辑·四川》第4册，凤凰出版社2011年版，第69页。这可以看作是对原先四川田赋税较轻的调整，而且表现出一种谨慎的态度。

所谓的“捐输”，究其实质，可以分成“捐纳”和“报效”两种性质。捐纳主要是指朝廷直接出卖官位或晋身资格，借以筹措经费、增加财政收入的措施。报效主要是指富有者主动捐献，以应要需。就清代前期的“捐输”而言，清初顺治年间以及三藩之乱期间经费的筹措主要是通过“捐纳”获得。嘉庆白莲教之役期间，由于经过“康乾盛世”的休养生息，清朝已经形成以盐商为代表的富有阶层，“报效”成为盐商沿自乾隆以来的惯有行为。笔者在《清代军费研究》中已经指出，有清一代的军需捐纳始自顺治六年（1649），该年的捐纳事例，由于文献记载的阙如，许大龄先生的名著《清代捐纳制度》缺记。而据档案记载，顺治六年，“需用粮饷为数甚多，一岁所入不足当一岁所出”，

（清）巴哈纳：《为遵旨会议粮饷事》（顺治六年五月二十五日），《顺治朝题本·粮饷类》，中国第一历史档案馆藏。于是实行纳监生例、纳吏例、纳承差例三种捐纳办法。如纳监生例规定：廪生捐银120两，增生捐银190两，附生捐银270两，青衣捐银300两，俊秀子弟捐银350两，可以取得监生资格。三藩之乱期间的捐纳则有四种形式：一为捐纳知县等实官，二为捐复原职，三为捐加级、纪录、旌奖，四为捐读书资格。由于所开捐例繁多，筹措经费亦巨，仅捐纳知县一项，就收入捐款200余万两白银。

陈锋：《清代军费研究》，第325-329页。嘉庆白莲教之役期间的盐商报效始自嘉庆四年（1799），长芦、山东、两淮、两浙、两广等盐区的盐商均有巨额报效。

参见陈锋：《清代盐政与盐税》之“清代各区历朝盐商报效表”，武汉大学出版社2013年版，第294-300页。在嘉庆四年初次报效“川楚军需”（“川陕楚饷需”）时，是以“川陕逆匪指日荡平”，以“备善后赏恤之用”的名义报效，即如两淮盐商洪箴远等所称：“川陕逆匪滋扰，商等志切同仇，久深愤结，现在著名首逆业已陆续就擒……情愿公捐银三百万两，以备善后赏恤之用。”

（清）徵瑞：《为据情代奏恭恳圣恩俯准捐输事》（嘉庆四年五月二十六日），《户科题本》，档案号：02-01-04-18186-023，中国第一历史档案馆藏。随着战争的旷日持久，盐商又接续报效，嘉庆八年（1803），两淮盐政吉庆称：“查得该商（两淮盐商）等捐输川陕楚饷需，自嘉庆四年以来，共有五次，屡奉恩旨，给予议叙，而各商均未造送，随传询该商等未经造送情由，据佥称商等前此叠荷恩纶赏给议叙，无不同深欣感，惟念商等捐输微末，而彼时大功尚未告成，商等遽邀宠锡，心切不安，是以未经造送名册。”

（清）吉庆：《奏折附片》（嘉庆八年二月初十日），《军机处录副》，档案号：03-1791-096，中国第一历史档案馆藏。这说明盐商的多次报效，虽然有旨“给予议叙”，但盐商并未及时要求——盐政官员也没有及时报送议叙名册。盐商的确有“急公好义”的情怀。除盐商的报效外，也有其他商人的报效，据嘉庆四年两广总督吉庆奏称：“据洋行商人潘致祥、卢观恒、叶上林、伍忠诚、刘德章、倪秉发、郑崇谦、潘长耀等呈称……兹值四川教匪指日荡平，情愿敬输银二十万两，以备凯旋。……又据盐务局商温永裕、陈维屏、吴昆同等，运商吴叙慈、倪瑶璋、汤玉成、陈春和、李念德等呈称……自改纲以来，埠地俱有起色，商力亦觉展舒，情愿敬备凯旋赏赉银二十万两。”