伊朗人质危机：美国对伊制裁的起源

摘要： 人质危机发生后，伊朗从美国的昔日盟友变成了一个“对美国的国家安全、经济和外交产生非同寻常的威胁”的国家。这一认识成为人质危机期间美国制裁伊朗的首要法律依据。在冷战背景下，为向伊朗施压使其释放人质，冻结资产和贸易禁运成为美国对伊朗单边制裁的主要手段。为加强对伊朗制裁的效果，美国要求其欧洲盟友遵守冻结伊朗资产的法令，按照未获通过的联合国法案制裁伊朗。人质危机期间的制裁措施后来虽然被取消，但伊朗对美国构成威胁的认知并没有随着人质危机的化解而结束，这一理念成为后来美国对伊朗制裁政策的重要理论基础。人质危机不仅开启了美国对伊朗制裁的进程，而且在某种程度上塑造了未来的美伊关系，制裁与反制裁的斗争成为四十年来美国和伊朗关系的重要特征。

关键词： 美国;人质危机;伊朗;制裁

美国对伊朗的体系化制裁已持续40余年，是研究美国对外制裁政策的典型案例，而美国对伊制裁的根源在于伊朗人质危机。1979年11月4日，一群伊朗学生占领了美国大使馆，随后52名美国人被扣为人质，并被关押了444天。对此，伊朗政府认为，美国大使馆是间谍巢穴，美国外交人员正聚集在大使馆谋划推翻新建立的伊斯兰政府，帮助伊朗前国王复辟，因此对占领大使馆持支持态度。人质危机也被伊朗人称为“占领间谍巢穴事件”，更被其最高领袖霍梅尼称为“第二次革命”。伊朗的这种认知来自美伊关系的历史阴影，即1953年美国中央情报局策划推翻摩萨台政府并成功帮助前国王复辟，伊朗人将这一事件与1979年10月美国接纳伊朗国王巴列维赴美治病联系起来。因此，在人质危机期间，霍梅尼一直拒绝任何谈判，提出只有把前国王巴列维交给伊朗才可以考虑谈判。伊朗人质危机发生后的第10天，卡特政府颁布了第一项制裁法令，并尝试了多种营救人质的方法，其中既有外交谈判也有军事营救，但都宣告失败。1981年1月19日，在阿尔及利亚政府的斡旋下，《阿尔及尔协定》（Algiers Accords）得以达成，美国人质被释放。伊朗人质危机作为美国危机管理的失败案例，不仅使美国失掉了冷战时期用以对抗苏联的“两根支柱”政策①的基石，也直接导致卡特总统连任的失败，从而受到国内外学界的广泛关注。学界对该问题的相关研究主要集中在三个方面：第一，伊朗人质危机如何发生、发展，并使得卡特总统连任失败;②第二，探究美国在该问题上危机管理的失误及与冷战的关系;参见David Farber，Taking Hostage： The Iran Hostage Crisis and America's First Encounter With Radical Islam，Princeton： Princeton University Press，2006; Russell Leigh Moses，Freeing the Hostages： Reexamining U.S.-Iranian Negotiations and Soviet Policy，1979-1981，Pittsburgh： University of Pittsburgh Press，1996; Mohammad Ayatollahi Tabaar，“Causes of the US Hostage Crisis in Iran： The Untold Account of the Communist Threat，”Security Studies，Vol.26，No.4（2017）.第三，反思美国的伊朗政策以及未来伊朗在美国地区战略中的定位。参见Warren Christopher，Harold H.Saunders，Gary Sick，Robert Carswell，Richard J.Davis，John E.Hoffman，Jr.Roberts B.Owen，American Hostages in Iran： The Conduct of a Crisis，New Haven and London： Yale University Press，1985; David Carleton and Michaele Stohl，“The Foreign Policy of Human Rights： Rhetoric and Reality from Jimmy Carter to Ronald Reagan，” Human Rights Quarterly，Vol.7，No.2（1985）; Cyrus Vance，Hard Choice： Four Critical Years in Managing America's Foreign Policy，New York： Simon and Schuster，1983; 张洁洁：《试论伊朗人质危机前后美国对伊政策的转变》，《兰州交通大学学报》，2010年第5期。然而相关研究很少关注人质危机过程中美国对伊朗实施的制裁，尽管这些制裁在《阿尔及尔协定》签署后被全部取消，但伊朗对美国产生威胁的认知却被保留了下来，即伊朗“对美国的国家安全、经济和外交产生非同寻常的威胁”。根据《国际紧急经济权力法》，“对美国的国家安全、经济和外交产生非同寻常的威胁”是美国总统进行对外制裁的重要法理基础。自美伊交恶以来，伊朗“对美国的国家安全、经济和外交产生非同寻常的威胁”这一表述出现在美国对伊朗制裁的诸多法案中。这一表述后来被列入美国制裁伊朗的诸多法律文本中，成为美国对伊朗制裁的理论依据和法理基础。

制裁作为一项强制性政策，是介于军事干预和外交谈判之间的折中方式，正如加利·克莱德·霍夫鲍尔在《反思经济制裁》中所说：“在大多数情况下，制裁表明了发起国想要干涉另一个主权国家的决策过程，但通常是以避免采用军事手段的慎重的方式来补充外交上的批评。”[美]加利·克莱德·霍夫鲍尔等著，杜涛译：《反思经济制裁》，上海人民出版社2011年版，第6页。事实上，自第一次世界大战以来，制裁就开始成为美国对外政策的重要内容，美国总统威尔逊曾在1919年指出，“一个被制裁的国家，通常被视为投降的国家。如果运用这种经济的、和平的、无声的、致命的手段，那么就没有必要动用武力……（制裁）是一个可怕的手段，它不会导致被制裁国（以）外的人员伤亡，但是这会给被制裁国带来巨大的压力，这种压力在我看来是一个现代国家所无法承受的”。加利·克莱德·霍夫鲍尔等：《反思经济制裁》，第1页。伊朗人质危机发生于冷战时期，尽管时任美国国家安全顾问布热津斯基提出用军事手段解决伊朗人质危机，但由于当时美国在与苏联的对抗中处于守势，美国在伊朗人质危机中除了一次小规模的、失败的军事营救行动外，制裁成为其对伊朗强硬政策的重要表现。本文以伊朗人质危机的解密档案为基础，解析伊斯兰革命后美国国内对伊朗政策的变化及其对伊朗威胁认知的形成，分析美国对伊朗单边和多边制裁政策出台的深层次原因，探索制裁在美伊两国关系演变中的作用。

一、人质危机与“伊朗威胁”的逐步形成

伊朗人质危机的发生源于1979年伊斯兰革命后美国与伊朗关系的变化。革命后的伊朗从美国盟友变成了一个“不要东方、不要西方、只要伊斯兰”的特立独行的国家，美国在中东地区的“两根支柱”政策失去了一个重要基点。伊朗认为伊斯兰革命的爆发对美国“两根支柱”的地区政策造成冲击，并导致其全球战略的变化，因此美国采取制裁等措施防止革命运动在其他国家蔓延。在伊朗眼中，美国和伊朗的关系被定义为压迫和被压迫的关系，认为美伊之间争端的主要原因在于伊朗不愿意被美国支配，人质危机的发生更被伊朗认为是自身对美国霸权的一种回应，是伊朗表达忧虑和愤怒的一种方式。事实上，美国对伊斯兰革命前后伊朗国内局势的评估出现了严重失误，成为人质危机出现的重要原因。美国不仅没有预见伊朗会爆发伊斯兰革命，也没有预估到革命后伊朗国内反美情绪的上涨会威胁美国利益，错误地认为伊朗人质危机会很快得到解决。甚至在巴列维国王出走伊朗后，美国仍然希望与革命后的伊斯兰政权保持友好关系，防止伊朗被苏联纳入社会主义阵营。因此，伊朗对美国利益产生威胁的价值评判，以及美国实施制裁的必要性，都经历了一个逐步发展的认识过程。

20世纪70年代末，伊朗国内的反巴列维王朝运动风起云涌，但美国对伊朗国内出现的变化并没有给予足够关注，很多情报甚至出现评估失误。美国中情局有关伊朗反对派的情报大多来自伊朗的秘密警察组织萨瓦克，萨瓦克是伊朗巴列维时期的秘密警察组织，于1957年在美国的支持下成立，承担国家安全和情报收集工作，被称为“国王的耳目和铁拳”，其任务是摧毁任何形式的反对国王的人或组织，成员遍布伊朗各地。由于巴列维国王关注左派势力，担心来自苏联的威胁，因此萨瓦克的工作重点是监视左派活动，而忽视了由不满现状的商人和宗教人士组成的反国王联盟。直到1977年11月，美国中情局没有提交过来自宗教反对派内部的情况报告，美国驻德黑兰大使馆向美国政府提交的报告中也很少有与反对派接触后所获得的情报。1977年8月，美国中情局称，任何内部或外部力量都无法挑战国王的权威及其对美国在伊朗的军事存在的支持。“Iran in the 1980's，” Central Intelligence Agency，1 August 1977，U.S.Declassified Documents Online.https：// link.galegroup.com/apps/doc/CK2349225215/GDCS？u=cnnwu&sid=GDCS&xid=52d93a54（2019-04-22）.1978年，中情局进一步判定，伊朗“不处于革命或者是革命前的状态”。Jimmy Carter，Keeping Faith： Memoirs of a President，New York： University of Arkansas Press，1982，p.438.中情局前官员理查德·科塔姆是为数不多的见过霍梅尼的美国人，他的结论是霍梅尼没有控制伊朗政治体系的野心，霍梅尼本人根本就是一个关心共产主义威胁的“民主党人”。Christian Emery，“United States Iran Policy 1979-1980： The Anatomy and Legacy of American Diplomacy，”Diplomacy & Statecraft，Vol.24，No.4（2013），p.624.1979年1月的一份情报备忘录称，霍梅尼“似乎对政治战略感到厌倦”，而且“允许他的助手制定某些详细的政策”。“Iran，Khomeini's Prospects and Views，” CIA Intelligence Memorandum，19 January 1979，Digital National Security Archive.https：//www.proquest.com/dnsa/docview/1679061602/BCC7869D4C9348EDPQ/7？accountid=13151（2020-12-06）.1979年初，助理国务卿哈德罗·桑德斯向众议院外交事务委员会阐述了美国的目标：“我们希望与一个独立、稳定和安全的伊朗保持密切和友好的关系。我们认为，伊朗和美国的利益密切相关，我们寻求建立一个相互尊重和积极合作的环境。”Christian Emery，“United States Iran Policy 1979-1980： The Anatomy and Legacy of American Diplomacy，”p.626.

美国对伊朗国内局势的错误判断使其对伊斯兰革命的爆发没有做好预案，对伊朗新政权的对美政策也没有清晰的判断。在伊斯兰革命后，美国仍然相信可以与新的伊朗政权保持良好的外交关系，认为伊朗伊斯兰政权的敌人是苏联，而为了对抗苏联，伊朗新政权应该会倾向于维持与美国的友好关系。理查德·科塔姆甚至认为霍梅尼希望依靠美国来维护伊朗的防御，在美国的支持下对抗苏联。美国国务院伊朗事务处的亨利·普雷希特声称，霍梅尼的追随者认为，

伊朗有能力动员和感召苏联边疆地区的穆斯林，这一点会让苏联感受到威胁。Christian Emery，“United States Iran Policy 1979-1980： The Anatomy and Legacy of American Diplomacy，”p.623.美国驻伊朗大使苏利文在1979年3月中旬向国务卿万斯和国务院其他高级官员提出建议，“我们应当接受革命，我们知道国王不会回来了，我们应该意识到必须克服过去历史遗留下来的问题。但我们认为，伊朗和美国的关系太重要了，以至于不能继续维持像现在这样的状态。伊朗对美国很重要，我们相信可以为其新政府提供很多东西。我们应该从反对苏联入侵的基本立场出发，开始与伊朗建立新的关系”。“The Barzagan Government One Month Later and Prospects for the Future，” Sullivan to Department of State （003016），17 March 1979，Digital National Security Archive.https：//www.proquest.com/dnsa/docview/1679043723/EE71F38F9E5C4D83PQ/1？accountid=13151（2020-12-06）.卡特总统后来回忆道，在伊斯兰革命后，他从伊朗的新政府那里得到了积极的信号：“从1979年3月到10月，我们与伊朗的关系越来越好，甚至霍梅尼曾派代表与国务卿万斯进行对话，说了‘你们要支持革命，不要试图推翻新政府’以及‘我们之间需要更多的贸易合作’之类的话。他们非常友好。事实上，他们就修复与美国关系的重要性发表了一系列演说。”Mohammad Ayatollahi Tabaar，“Causes of the US Hostage Crisis in Iran： The Untold Account of the Communist Threat，”p.673.就在大使馆被占领的几个星期前，美国的官员还预测伊朗的神职人员将不得不“就其伊斯兰原则进行妥协，以满足民众的需要”，“随着时间的推移，伊朗的现代化发展将不可避免地削弱霍梅尼和神职人员的力量”。助理国务卿哈德罗·桑德斯建议不要“牺牲我们的世俗朋友来拥抱霍梅尼和神职人员”。“Policy Towards Iran，” Sanders memorandum to Vance，5 September 1979，Digital National Security Archive.https：//www.proquest. com/dnsa/docview/1679080127/F7EDB66F7D26443APQ/6？accountid=13151（2020-12-06）.