英国高校风险管理制度改革：背景、举措与特征

摘要：英国高校风险管理制度是英国高等教育管理体系的重要组成部分，对推进英国高等教育可持续健康发展具有重要的作用。随着高校内外部管理环境发生巨大变化，英国原有高校风险管理制度暴露出诸多弊端。近年来，英国政府围绕高校风险管理目标、风险评估、风险监控等层面采取改革举措，并体现出注重提高以学生质量为核心的风险管理、强调营造统一的风险管理环境以及凸显构建动态风险监控的重要性等特点，保障英国高校风险管理持续推进，为高校风险管理有效地实施提供坚实的制度保障。

关键词：风险管理；制度；特征；英国

高校风险管理制度是英国高等教育管理体制的重要组成部分，对推进英国高等教育可持续发展具有重要的作用。英国一贯高度重视高校风险管理，为维系高等教育健康、稳定发展提供坚实的制度保障。英国高校风险管理主要是政府委托独立于政府与高校的第三方组织高等教育基金委员会（Higher Education Funding Council for England，以下简称HEFCE）负责实施。HEFCE自2000年起开始颁布一系列风险管理政策，将高校风险管理问题纳入国家政策的议程，为高校实施风险管理提供战略方向引领和行动策略指南。在这些政策的推动下，英国高校风险管理逐步形成了由“政府委托——HEFCE负责——高校实施”的管理模式。随着高等教育内外部环境变化日新月异，该制度也暴露出诸多弊端，已难以适应高等教育发展的需要。近几年，英国政府开始对高校风险管理进行大刀阔斧的改革，负责高校风险管理实施主体的更换是其中一项重要内容。目前，新冠疫情进一步加剧高校内外部环境的不确定性、复杂性和多变性，使高校面临着诸多风险，有效地应对和管理风险是我国高校管理者的重大关切，英国高校风险管理制度改革能为我国建构完善的风险管理制度体系提供有益的经验借鉴。

一、英国高校风险管理制度改革的主要背景

20世纪80年代，英国面临着较大范围的经济危机，给高等教育发展带来诸多风险[1]，如何有效地管理风险引起政府高度重视。在新公共管理思潮的影响下，政府委托HEFCE借鉴企业风险管理成功经验，积极地将风险管理引入到高校日常的管理和治理中。HEFCE开始引入以风险为中心的内部控制，要求高校实施风险管理。然而，随着高校内外部环境发生了巨大的变化，原有的高校风险管理制度已无法适应高等教育发展需求，迫使政府对高校风险管理进行改革。概括起来，此次改革主要存在以下三个方面的主要原因。

（一）高校管理环境的变化凸显风险管理制度的弊端

社会环境是高等教育赖以生存和发展的基础，也是英国制定高校风险管理制度的重要基础。在2008年世界金融危机的外部环境影响下，以及在英国高等教育规模不断扩大的内部环境双重推动下，英国政府大力削减高校办学经费，并高度重视高校市场化推进，以减少政府的财政负担。然而，由于高校办学经费主要依靠政府的财政拨款，公共财政资金减少或降低则直接影响高校的正常运转，同时也给高校稳定发展带来潜在的风险。为了有效应对和管理风险，作为负责高校风险管理的HEFCE根据高校的市场定位及其发展战略，对财务的可持续性进行风险评估，以确保高校健康发展。[2]随着政府对高校财政资助逐渐减少，高校开始提高学生的学费，促使学费比例在高校的经费中呈现不断上升的趋势，逐步推进学费成为高校经费来源的主要渠道。为了凸显学生的重要性，政府每年财政拨款的90亿英镑中，有85%是以学生学费贷款的形式拨至高校。[3]这在一定程度上意味着如果一所高校的学生质量出现问题，就可能导致财务危机，影响高校正常办学，从而给高校可持续发展带来潜在风险。

随着学生质量时代的到来，政府开始将市场竞争和学生选择作为高水平高校的核心，并积极地将管理重心从维护公共资金转至提高学生质量。基于此，HEFCE以往注重对政府财政资金可持续性的风险管理已不适应当前高校发展的需要，而以学生质量为核心的风险管理已成为高校可持续发展的必然趋势。因此，高校风险管理呈现出这种新态势和新问题，在客观上迫切要求对高校风险管理制度与时俱进，进行相应的变革。

（二）风险管理制度无法适应不同类型高校发展的需求

在英国高等教育市场开放力度加大的助推下，政府开始推进高等教育类型多样化发展。英国不断涌现不接受政府财政支持的私立高校，推进了英国高等教育办学格局的重大突变。据统计，英国私立高校数量从2011年的647所，增加至2017年的813所。[4]可以发现，私立高校在英国高等教育领域占有重要地位。然而，英国私立高校虽得到蓬勃发展，但其办学规模小，抵御市场风险能力弱，面临着巨大的市场风险。此外，随着高等教育市场化的快速发展，继续教育学院（Further educationcolleges）也逐步成为高等教育的重要组成部分。但在私立高校和公立高校大力发展下，继续教育学院也面临着办学倒闭风险。据统计，继续教育学院数量从2018年的269所[5]，减少至2019年的257所[6]。如何有效地应对和管理私立高校和继续教育学院这些新兴高校的风险问题已成为高校管理者急需解决的关键问题。

然而，作为高校风险管理实施的主体HEFCE自成立以来，主要负责向公立高校实施风险管理，并颁布一系列风险管理政策，为公立高校实施风险管理提供战略方向引领和行动策略指南。在过去几乎清一色的公办体制下，这一系列政策行动的建构有利于确保高校健康、稳定发展。但随着大量新兴高校不断的涌现，原有的以HEFCE为主体的高校风险管理制度显然已无法满足多样化高校可持续发展的需求。由此，政府开始积极地探索对不同类型高校构建统一的风险管理制度，这给高校风险管理制度的改革提出了新课题。

（三）高校风险管理制度先前的改革基础

英国历来重视高校风险管理制度，此次高校风险管理制度改革是以往风险管理政策一系列改革的延续与深化。英国政府委托HEFCE相继颁布一系列改革政策，通过不断改革以增强高校对外部环境变化的适应性，从而保障其目标的实现。在从20世纪90年代到本世纪初的短短几十年里，HEFCE就相继出台了《风险管理——高等教育机构良好实践指南》《风险管理——给管理者和高层管理人员的简报》《高等教育风险管理：优秀实践指南》以及《高等教育基金委员会与高等院校的财政备忘录》《基于风险管理的质量保障方法》等近十个改革政策，为高校风险管理提供了顶层支持和制度保障。在这些政策的助推下，英国高校风险管理得到快速发展，实现了从理念到实践的薄弱环节和瓶颈问题的整改，并以此推进风险管理制度逐步趋向专门化、针对化和体系化。

然而，随着学生质量重心地位凸显以及不同类型高校的涌现，高校风险管理制度已无法满足所有高校健康发展的需求。2016年，政府发布《知识经济的成功：卓越教学、社会流动和学生的选择》，指出私立高校极大地改变了高等教育市场，明确提出撤销HEFCE，成立统一的监管机构学生办公室（Office for Student，以下简称OfS）的构想[7]。在该政策的推动下，2017年，英国政府颁布了《高等教育与科研法案》，决定取消负责高校风险管理的HEFCE，成立高等教育监管机构OfS，并由其延续HEFCE风险管理的职责。[8]可发现，这些政策中所体现出的撤销风险管理主体HEFCE，构建统一的管理机构等理念与措施为此次改革奠定了重要基础。

二、英国高校风险管理制度改革的主要举措

为了有效地适应高校内外部管理环境的变化，确保英国高校风险管理顺利推进和实施，英国于2018年1月28日颁布了白皮书《确保学生成功：英国高等教育监管框架》（Securing student success：Regulatory framework for higher education in England），开启了对高校风险管理的新一轮改革。此次改革的焦点在于确定风险管理目标、构建注册入口的风险评估、实施风险监控三个方面[9]。

（一）制定风险管理目标，明确高校风险管理方向

作为非政府组织的第三方监管机构OfS将风险定义为“阻碍高校实现其目标的一切因素和事件”，诸如学生未受到“物有所值”的高等教育，引起这一结果的所有因素都被视为风险。这一定义非常强调与学生质量相关的风险，既是适应高校环境突变的外部客观要求，同时又是高校自身稳定发展的实然需求。为了及时发现和提前规避风险，OfS明确了以下高校风险管理的目标：确保所有学生都有机会接受高等教育，并取得成功；使所有学生都获得高水平的学术体验；要求高校向学生提供其在校学习、毕业等相关的信息，确保学生的知情权；让学生获得的学历资格达到公认的水准，并确保其不会因时间推移而贬值。如此，使不同背景的学生都能获得“物有所值”（value formoney）的高等教育[10]。OfS强调，并不是完全消灭未能实现以上四个目标所带的风险，而是及时地采取有针对性的措施将潜在风险或新显现的风险控制到可接受的程度，从而保障其目标的实现。

通过风险管理目标的实现，OfS主要为了：明确高校风险管理的发展新方向；保护所有学生的根本利益，尤其是弱势群体学生的利益；帮助学生了解注册高校的实际情况，尊重学生选择学校的自主权；让学生知晓风险较低的高校将受到较少的监管负担，反之将面临更严格的监管审查；规范市场，并通过学生选择和市场竞争来推动高校创新性、多样性发展。可发现，目标的确定主要凸显以学生质量为核心，以增强高校对复杂、多变、不确定环境的适应性，同时也为此次风险管理制度改革确定了新方向。

（二）分类注册入口的风险评估，对高校进行统一风险管理

作为唯一的高等教育监管机构OfS改变了以往HEFCE注重公立高校风险管理局面，按照统一的准入条件将不同类型的高校置于OfS的监管之下[11]，对所有不同类型高校实行统一的风险管理方式。

OfS将所有高校注册类型分为以下两种类型：第一类是得到批准高校（Approved）。第二类是批准经费（Approved fee cap）高校。这类高校除了设定学费外，还可获得由UKRI提供的研究资助资格、教学补助金等一系列的政府公共资金资助。这种不同类型的统一注册既给各高校营造了公平竞争的环境，同时又满足了不同类型高校的多样化发展需求。各高校根据自身的实际情况选择注册类型，并达到满足注册所需的条件，才可注册成功。对于无法满足注册条件的高校不能再重新进行注册，甚至也要面临着取消或终止高校学位授权资格和大学头衔的危机。由此，OfS严格制定了高校注册入口的条件，要求所有注册的高校必须满足表1中注册的初始条件和一般持续条件。

高校是否满足注册条件直接关系到高校是否倒闭问题，OfS则通过对高校所提交的注册条件进行正式的风险评估，来降低高校无法满足注册条件所产生风险的可能性，以确保高校可持续发展。OfS将表1初始注册条件确定为“基线要求”（所有注册高校必须达到注册的最低水平），为其风险评估提供参考标准。以“基线要求”为参照物，OfS基于违规的可能性和影响的严重程度对高校提交的每一项注册条件进行正式的风险评估，并将其评估结果与“基线要求”进行比较后，OfS将通知高校以下决定：高校是否可以注册成功；适用于高校的持续注册条件；正在进行的注册条件是否适用于高校，以减少额外风险领域；如何对这类高校进行持续监控等。基于风险评估相关信息的敏感性和风险性，OfS对风险评估结果保密，仅限于高校与OfS双方了解，以维护高校的声誉。除非OfS认为高校注册条件不适当，会以适当的理由公布其结果。当OfS确定某高校符合注册的初始条件时，OfS会通知高校适用的持续注册条件，以增强高校遵守持续注册条件的能力，保障高校的可持续发展。

（三）实施风险监控，保障风险管理持续地推进

为了及时地了解高校可能违规注册条件所带来的风险，风险监控则必不可少。OfS通过一般监控（General Monitoring）和加强监控（Enhanced Monitoring）两种形式监控注册高校的风险，以确保潜在风险出现前采取果断行动，保障风险管理持续地推进。

其一是一般监控。OfS通过“领先指标”（Lead indicators）和“可报告事件”（reportableevents）两种形式进行一般监控。（1）领先指标。OfS将从高校或与其合作机构获得可靠的数据构建“领先指标”：不同背景学生的成绩；总体学生的人数；不同群体学生的申请率和录用率；学生学业完成率；学生投诉数量；毕业生从事专业性工作或继续攻读研究生学位的比率；财务可持续性。OfS构建以上领先指标的目的是为了监测高校可能违规注册条件所导致的新显现风险，也有助于OfS了解造成这种新显现风险产生的一系列事件，从而揭示风险事件的根本动因。同时，OfS还可利用这些指标去识别造成这种新显现风险产生的根本原因事件的相关信息，并将这些信息作为其他事件的重大风险预警指标，以推进OfS及时地制定缓解损失的应对策略，来降低或消除高校可能违规注册条件所带来新显现风险的影响。（2）可报告事件。根据高校注册的可报告事件指南，高校须向OfS提供重大决定变更相关的“可报告事件”，促使OfS对高校的一个或多个持续注册条件重新进行风险评估。依据风险评估的结果，OfS确定是否需要对高校采取诸如增加特定的注册条件或加强监控等相关的风险监控行动。为了提高风险监控的效率，OfS对不同类型注册高校进行分组，每年选取注册高校中的 5%进行抽查，抽查过的高校在三年内不再进行抽查。OfS以这种随机抽样进行比较，为其监控提供双重保障的作用。