组织•制度•价值：大学治理的核心要素及提升策略

摘 要：作为大学治理过程中的三个核心要素，组织、制度与价值相互依存、相互支撑、共同发挥效用。随着大学外部环境的变化，我国大学治理面临着多重的现实挑战：组织层面主要表现为大学难以摆脱政府的意志管控而实现自主自治；制度层面的难题即如何将制度优势转化为治理能力；价值层面的困境即治理主体难以达成共同治理的认知与共识。为提升我国大学治理的效能，我们依旧要从组织、制度与价值层面发力，即以有效的改革举措实现大学治理运作的平衡与协调；强调大学领导者与教师在制度优势转化为治理能力过程中的作用；重塑大学共同治理的合作共识。

关键词：大学治理；组织；制度；价值

学界有关大学治理的探讨已有不少，角度也不一。比如有从大学内部治理来探讨其治理结构、治理体系和治理能力，也有从大学外部治理来探讨其与政府、社会之间的关系。党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一重大命题，而高等教育治理属于其中文化领域治理的组成部分。因此，“大学治理体系和治理能力现代化”也成为了学界关注的重要议题。本文试图通过探讨大学治理的核心要素、现实挑战及提升策略等问题，不断丰富大学治理的相关成果，有效促进大学主体治理能力的提升，重塑共同治理的合作共识。

一、国际比较视域下大学治理的核心要素

所谓要素，是指组织系统内的基本组成单元，受到组织系统的整体控制和调配，使其特性被改造、独立性被破坏。不同要素构成完整的组织系统，要素的性质与功能也需要通过组织系统的整体运动而表现出来。[1]大学治理可被视为由若干要素共同作用而形成的组织运行系统，各要素相互作用的总和决定着大学治理功能的实现。那么，何为大学治理的核心要素？根据要素与组织系统的关系，本研究认为大学治理核心要素的确立和运行需要满足以下几个方面的内容。一是构成大学治理的核心要素必须是涉及大学治理过程中最关键和最重要的部分。换言之，如果没有本质的依托关系，大学运行将陷入停滞不前的状态；二是支撑大学治理的这些要素之间必须有一种逻辑关系，即使得大学治理得以运行的要素彼此之间不是各自孤立、互不干涉，而是互为依赖和相互支撑的。三是这些要素的互动会影响大学治理的成效。从这一逻辑思路出发，大学治理离不开组织、制度与价值的相互作用，三者在大学治理过程中最为重要、不可或缺。而且，三者之间存在着一种明确的逻辑关系，主要表现为大学治理需要依托组织运作、制度规范以及价值指引。以中国大学治理为例，由党委和校长组成的组织体系是大学治理的主要主体，但非决定性的主体要素，而是受到各种制度的规范，并根据制度开展治理工作。除此之外，价值体系则是贯穿大学治理始终的，成为评判组织体系所领导和实施的治理活动好坏的尺度和参照。基于此，制度、组织与价值就对应了大学治理的三大核心要素，是大学治理活动开展的根基。

第一，组织主要是指大学的行政管理体系。以美、英、中三国的大学治理为例，美国大学治理的行政管理体系是由大学的董事会和校长组成；英国是评议会和校长；中国则表现为党委领导下的校长负责制。从形式上看，三者的共性在于，既包括团体又包括个人，是集体权力和个体权力的某种平衡，也可以说，三种大学治理均是某种形式民主集中制的表现。[2]如果要比较以上三种典型的大学治理行政管理体系，很难简单地说哪一种组织是最好的。但是有一点是明确的，任何一种组织的形成是由各自国家的历史、文化、政治、现状等决定的。但是由于国情、文化和历史等因素的差异性，世界各国的大学治理各不相同，形成了不同的价值理念和体制结构。[3]尽管不同的组织不存在好坏之分，但由于国家之间的情况不同，不同的组织也会呈现出各自的优势和弱势。就大学的治理而言，组织的确立与运行需有助于大学治理的推进与开展。因此，如何寻找和形成一个良好的结构框架以确保和维持组织的有效运行，是中国大学治理改进的出发点。[4]

第二，制度经济学告诉我们，经济运行要遵循一定的制度和规则才能发挥其应用的效率。这一基本原理同样适用于大学，即大学要实现可持续发展，也必须有健全的制度。[5]大学的复杂性和不确定性、不同治理主体之间的利益和价值的多元性与冲突性以及决策者理性的有限性，都决定了制度的重要性。[6]制度的安排甚至在某种程度上影响了大学的存亡。英国历史学家艾伦·科班（Cobban，A.B.）从一项关于中世纪萨勒诺大学兴亡的研究中得出结论：大学若要保持智力活动的契机不被消散，那么在取得一定的学术成就后必须迅速做出制度上的反应。也就是说，只有依靠制度的架构规范才能保证大学发展经久不衰以及有组织地进行。[7]有学者甚至把哈佛大学所获得的诺贝尔奖数量名列世界前茅的原因归功于背后制度因素的支撑。[8]再以我国香港科技大学为例，正是该校对制度建设的高度重视以及对制度的严格执行，推动了香港科技大学成为亚洲高等教育界的一个奇迹，也为该校赢得了高度的认可。[9]香港廉政公署曾高度肯定了该校的制度建设与执行，称其制度在香港各高校中最好，也最齐全，执法最严，最公平。[10]

制度主要包括正式制度和非正式制度，它们在大学治理中所发挥的作用亦是不同的。依据表现形式不同，正式制度主要分为法律法规、行政规章、文件规定等正式成文的制度规范。[11]非正式制度是指人们在长期的社会交往过程中逐步形成并得到社会认可的约定俗成、共同恪守的行为准则，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态等。[12]具体到大学治理领域，大学非正式制度是大学在长期历史发展过程中形塑而成的大学自身独具特色的精神文化以及一些独特的、具体的办学理念，但有时大学的制度设计其实并没有充分体现这些具体理念，而大学治理的一些明文规定的正式制度也没有清晰反映。[13]由于这些“不成文”的非正式制度与大学本身的成长历史相伴相随，具有一定的惯性，因此在大学治理过程中也发挥着至关重要作用。可见，在大学治理过程中正式制度与非正式制度共生共存，他们互为依赖，相互转化。大学治理的一个显著特征是，在大学缓慢的变革发展过程中，非正式规则，如学校的历史传统风尚和行为习惯规范，发挥着重要作用，有时候甚至比正式规则所产生的作用还要大。因此，在大学治理过程中，处理好大学正式制度与非正式制度之间的关系至关重要。

第三，价值贯穿于大学治理全过程，并发挥着引领大学走向的作用。唯有遵循大学之道的正确价值逻辑和高校办学规律，方能实现大学治理的现代化。[14]因此价值要素事关大学治理过程中“道路”选择问题，是人们用来衡量自己或者他人行为正确与否的主观依据。[15]例如，20世纪80年代以来，随着美国总统里根和英国首相撒切尔夫人的新自由主义改革，新自由主义的意识形态同样影响着欧美高等教育治理体系，也导致高等教育产品开始陷入“公共性”和“私有性”性质的争论。主张高等教育为私人产品的观念促使欧美国家政府改变了对高等教育的看法和态度，对其投资意愿下降，从而使得大学从政府获得的高等教育经费持续减少。在此背景下，大学在治理过程中开始调整与外部政府的关系，尤其是公立大学，一方面，试图挣脱与州政府原先的契约关系，并逐步推进形成大学自身具备更大自主性的新的契约关系；另一方面，设法拓展诸如校园辅助性单位、私人捐赠等其他收入渠道。[16]部分学术人员开始从事个体化的商业行为，担任公司顾问甚至以个人名义或合伙人身份开办公司，提供营利性专业技术服务，开展商业化培训等等。[17]而在大学内部治理的参与上，除了个别事关切身利益的决策事项外，教师整体参与大学治理的热情不高、意愿不强、效果不佳。[18]可见，过多地强调市场化在大学治理过程中的价值，引起了公众对大学学术人公共身份的质疑和对大学作为公共领域的侵蚀。高等教育市场化改革盛行成风，反映了西方国家对高等教育的治理模式相比之前发生了实质性变化，即形成了以市场竞争为基础的全新的、弹性的治理模式，这种治理模式具有政府放权、避免对大学直接干预、建立竞争机制等显著特征。[19]

二、我国大学治理面临的现实挑战

基于大学治理核心要素，我们亦可以从组织、制度与价值三个层面来分析大学治理所面临的挑战，深度剖析我国大学治理的现实困境。

首先是组织层面。大学的行政管理体系既包括大学内部权力运行规范的内部治理，也涉及与外部环境的关系问题，如政府、大学、社会三者之间的互动与博弈。由于大学内部组织及其权责关系结构的调整在一定程度上也是由外部环境引起的，是大学顺应外在需求变化，根据自身需要、条件和认知作出选择和决定的结果，而且，“就我国建设现代大学制度而言，最根本的和最重要的是改革政府与大学的关系”[20]。因此，本研究将着重分析大学行政管理体系与外部环境关系所面临的现实挑战，主要表现为大学难以摆脱政府意志而实现自主自治。

建国以来，我国高等教育管理模式虽然从计划经济体制下的一元化行政管理转变到改革开放后逐步重视引进市场机制的类市场化治理，但总体上两者都属于政府集权管理模式。在这样的管理模式下，政府与大学的关系主要表现为两个行政主体之间的上下级关系。[21]为此，我国政府通过一系列改革举措，如放管服、政府权力清单、项目治教改革等来调整这两者之间的关系。这些改革的主要逻辑和导向是既确保中央实现统一管控又能调动高校办学的自主性和积极性，既能维护自上而下的集权领导权威又能实现自下而上的自治理想目标。然而，现实是冷峻的。从实际承载功能来看，我国的大学不仅是学术与教学的共同体，同时也在政治和经济领域中扮演着重要角色。尤其是作为一个基层政治单元，大学通过课堂内外的教育塑造师生的意识形态以适应“以党建国”“以党领政”的现代国家建构需要[22]，这在一定程度上就说明政府不会让大学实现完全的自主自治。再者，我国大学主要以公立大学为主体，在资源上高度依赖政府的供给。正如资源依赖理论指出，“给大学这样的组织提供资金来源的人能够对这些组织行使很大权力”[23]。而政府主要采用类市场化手段为大学提供专项经费与资源，且大学的资源配置与政府和民间各种指标化定量性评价和排行密切相关。[24]在这种情况下，与其说是高校面向社会自主办学，不如说是围绕政府意志以及来自政府与民间的各种绩效与声誉评价而被动应付，甚至陷入一种难以摆脱的“政府越关注绩效评价、高校越远离社会需求”的非良性循环之中。[25]

其次是制度层面。基于我国大学的现实发展情况，我们首先要对大学治理过程中制度的效用具有以下基本认识。第一，我国是“后发外生型”现代化国家，完全自动生成现代大学制度是不可能的，因此现代大学制度强调“人为”地去建设、去改革、去完善。[26]第二，制度在大学治理过程中具有相对的稳定性。无论是《中华人民共和国高等教育法》抑或是大学运作层面的大学章程规制，这些制度一旦形成就为大学治理提供了具有弹性的框架规范来指引行为和抵制变迁。但不可否认的是，制度的形成受到一定历史条件的约束，且对现代大学制度建设而言，也不是一蹴而就的。我们无法期待制度建设一次就能完成到位，关键是要开启制度建设，之后再逐渐完善。[27]正如理查德·斯科特（W.Richard Scott）所言，制度是社会生活中相对持久的特征，使社会系统在时空的变化过程中具有一定的稳定性。当然，制度的这种稳定性是相对而言的，最终会随着时间的推移而不断变化和不断完善。[28]第三，制度创新是实现大学治理创新的必由之路。没有对制度的需求就不会有制度的发展和改革。[29]改革开放40多年以来，大学原有的政策体系、体制机制和管理方式正面临着来自多方的挑战，体制僵化、机制落后等弊端日益凸显，必然要寻求变革和创新，只有通过系统化、体系化和本土化的制度创新才能实现大学的有效治理，推动大学的现代化改革。

那么，大学治理过程中的制度需要应对的主要挑战是什么呢？这一挑战可以表述为近年来常被提及的“如何将制度优势转化为治理能力”。习近平总书记强调，制度执行力、治理能力已经成为影响我国社会主义制度优势充分发挥、党和国家事业顺利发展的重要因素。[30]在大学治理过程中，要将制度优势转化为治理能力，首先就需要明确“制度优势是什么”。建国以来，我国高等教育飞速发展的奇迹离不开党对高校的全面领导制度以及始终坚持社会主义办学方向。党对高校的全面领导制度是高校治理体系的根本制度，这是管总的、管根本、管全局的制度，是学校制度体系之纲[31]，在大学治理过程中可以发挥集中力量办大事、坚持全国一盘棋以及调动各方积极性等重要作用。但中国特色一流大学治理结构的变革路径并非遵循单一的变迁逻辑，而是兼容了多元模式，随之演绎出大学多元的建设路径。受高校现代化建设路径多样性的影响，国家对高等教育建设方式进行了具体部署，使得集中优势资源进行重点建设的制度优势难以得到充分发挥。[32]此外，由于过度依赖和期待制度发挥的效用，大学行政管理部门倾向于利用详尽的规章制度来约束大学治理开展过程中的每一任务，甚至是每一处细节，保证大学治理工作在制度规则的框架之下有条不紊地开展和运行。但正是这种观念的盛行，导致实践中大量繁复且无用的制度制定和出台，造成制度供给超过实际制度需求，致使大学治理滑入“制度过密化”的陷阱[33]，从而使大学治理效益不仅没有因为大量制度出台取得明显成效，反而出现了相反发展倾向。