甘肃省学前教育高质量发展研究

【摘要】甘肃省委省政府深入落实教育优先发展战略，坚持“政府主导、社会参与、公办民办并举”的办学体制，持续以多种形式在学前教育资源扩总量、保需求、调结构、提质量、促公平上出实招、下功夫，在增加学前教育学位、加大幼儿教师补充力度、提高保教质量等方面取得了前所未有的成就，进一步缓解“入园难、入园贵”问题。随着城市化进程加快、落户条件全面放开、生育政策变化，使学前教育资源总量不足、优质资源短缺、师资补充相对滞后等问题更为凸显。本文建议从学前教育立法、完善经费保障、扩增学前教育普惠性资源、强化监督管理等途径入手，以满足公众对优质学前教育的需求。

【关键词】甘肃省；学前教育；高质量发展；成效；困难；路径

【中图分类号】G610【文献标志码】A【文章编号】1004—0463（2022）05—0023—11

学前教育是人生教育体系的初始阶段，是民心所向的惠民奠基工程。“办好学前教育、实现幼有所育”是党和国家的重大决策部署。教育家陶行知先生曾强调：“小学教育是建国之根本，幼稚教育尤为根本之根本。”学前教育科学规范发展是实现新时代“幼有所育”的基本前提。我国学前教育资源的短缺、供需失衡导致“入园难、入园贵”问题日益突出。让孩子上一个普惠、优质的幼儿园已经成为家长高度关心的重大民生问题。针对学前教育“入园难、入园贵”问题，积极回应广大家长对学前教育的热切期盼，国家出台了一系列学前教育发展的政策法规文件，全面推动学前教育事业健康发展。如2010年11月，国务院印发的《关于当前发展学前教育的若干意见》中指出“要把发展学前教育摆在更加重要的位置，要多种形式扩大学前教育资源。”[1]2017年教育部颁布《关于实施第三期学前教育行动计划的意见》指出：“实施三期行动计划要坚持公益普惠，积极引导和扶持民办幼儿园提供普惠性服务。”[2]2018年11月15日，中共中央、国务院出台的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中明确要求，“要全面贯彻党的教育方针，遵循学前教育规律，完善学前教育体制机制，健全学前教育政策保障体系，推进学前教育普及普惠安全优质发展，满足人民群众对幼有所育的美好期盼。”[3]甘肃省委省政府抢抓发展学前教育的大好机遇，把学前教育摆在优先发展的战略地位，严格贯彻落实国家出台的发展学前教育政策法规，多措并举全力实施了学前教育“三年行动计划”，城乡学前教育发展的内生动力不断激发，学前教育入学率、普惠覆盖率均超过国家规定目标，基本建成广覆盖、保基本、有质量的普惠性学前教育公共服务体系，让越来越多的孩子“上好园”，更大范围满足了老百姓对高质量学前教育的需求。

虽然甘肃省学前教育事业呈现出良好的发展态势，但总体来看，由于底子太薄、欠账严重，加之城镇化进程的不断加快和“二孩”“三孩”政策全面实施，户籍人口和流动人口大量增加，幼儿对学位数的需求越来越旺盛，甘肃省学前教育资源缺口巨大、学位“一位难求”等问题突出。在“十四五”新的发展时期，为了更好地为适龄幼儿创造良好成长条件和进一步化解“入园难”的民生难题，实现更加公平更有质量的教育，本文采用文献研究法、实地调查法和访谈法相结合的方法，从经费投入、建园数量、新增园位、毛入园率、师资队伍建设方面分析幼儿园发展的实施成效与制约发展的深层次问题，据此提出学前教育高质量发展的可操作性对策，力促甘肃省学前教育再上新台阶、实现新发展。

一、甘肃省学前教育发展成效

（一）财政投入大幅增长，“入园贵”问题得到有效缓解

近年来中央财政和甘肃省各级财政不断增加学前教育投入，为学前教育深化发展提供了坚实保障。2011-2018年年底，按照1：1的比例，中央和甘肃省级财政共计投入70亿元资金，财政拨款标准为城市500元/生/年、农村400元/生/年，各地根据学前教育发展与地方财力状况相应调整，为发展学前教育提供了资金保障。“十二五”期间，累计争取5.35亿元中央预算内资金，6000万元省预算内配套资金，建成了229个农村中心幼儿园，新增36万平方米的幼儿园生活、活动、教学及辅助用房，并购置了一些必备的室外活动器材、玩教具及生活设施设备。从2015年起，甘肃省按照1000元/生/年的标准对本省户籍的在园幼儿减免保教费，按照2000元/生/年的标准对58个贫困县在幼儿园的建档立卡贫困家庭幼儿进行补助。农村最低生活保障对象的幼儿及孤儿、残疾幼儿还可以享受其他学前教育资助政策。截至2019年年底累计惠及443万人次在园幼儿，从底线上保障学前教育普及普惠。2014-2017年，省财政累计投入42.19亿元的学前教育专项资金，其中38.32亿元为农村幼儿园建设资金，2.6亿元为城市幼儿园建设资金，1.27亿元用于普惠性民办幼儿园奖补资金；2018-2019年，切块下达16.3亿元资金，由市县统筹安排用于城乡新建幼儿园。“2019年向各县区下达中央和省级学前教育发展资金10.1亿元，支持554所各地新建、改扩建幼儿园，改善办园条件幼儿园712所。2020年，甘肃省减免10.3亿元学前教育保教费，受助幼儿87.3万人次；向各地下达中央和省级学前教育发展资金9.29亿元，支持各地实施第三期学前教育行动计划项目，扩大普惠性学前教育资源。”正是因为各级政府加大了财政投入，全省学前教育整体发展取得显著成绩。

（二）学前教育规模快速增长，普及普惠水平不断提高

1.学前教育规模快速增长。从2010年以来，甘肃省着力扩大学前教育发展规模，新增了一批公办园，回收小区配套幼儿园、改扩建城区园、积极扶持普惠性民办园，鼓励支持企事业单位、部队、街道、农村集体办园，公办园数量持续增长，在园幼儿人数持续增加，实现了历史性跨越，有效满足了适龄幼儿就近入园的需求。截至2020年底，全省共有幼儿园8089所、在园幼儿958299人，比2010年幼儿园（2407所）多了3682所（见表1）、比在园幼儿（38.73万人）多了57.10万人。不论是公办园、普惠性民办园还是营利性民办园都呈现逐年递增态势。其中，公办园从2010年的1208所增加到2019年的5402所，增加了4194所；民办幼儿园从2010年的1199所增加到2019年2586所，增加了1387所；普惠性民办幼儿园2019年比2016年增加了805所。从城乡幼儿园的规模来看，城市、县镇尤其农村幼儿园近十年来有了大幅度的增加。从2010年到2019年，城市幼儿园增加了823所，县镇幼儿园增加了1634所，农村幼儿园增加了3124所（见表1）。农村实现了有需求的行政村幼儿园全覆盖，镇中心幼儿园覆盖率达到100%，城乡学前教育差距逐渐缩小，缓解了适龄儿童入园难的问题。

2.三年毛入园率及普惠性幼儿园覆盖率远高于全国水平。2020年学前三年毛入园率93.00%，比2010年、2016年分别增加了53.32个百分点、3个百分点，比全国2020年毛入园率高出7.80%（见表2）。2020年，全省普惠性幼儿园覆盖率达到91.17%，比2016年增加10.58个百分点、比2018年增加0.56个百分点（见表2）。甘肃省已从2016年起提前超额完成国家规定“到2020年，全国学前三年毛入园率（85%）、普惠性幼儿园覆盖率（80%）”的普及目标，远高于全国水平。甘肃省人民群众“有园上”，更要“上好园”的需求得到了进一步的满足，越来越多的家庭从中获益。

（三）强化教师队伍建设，教师素质不断提升

1.教师数量稳步增长。2020年，全省幼儿园共有教职工77466人、专任教师53466人，教职工、专任教师分别比2010年增加57794人、39798人。随着教师数量的增加，幼师比逐年下降，2020年幼师比为16.17：1，比2010年下降了12.17：1，比2019年下降了2.7：1（见表3）。2019年以来有效解决了26894名市县两级公办园教师编制。

2.教师素质不断提升。2019年大专以上学历91.35%，比全国大专以上学历高出9.35个百分点。2020年专科及以上学历的专任教师49320人，占专任教师总数的92.25%，比2018年提高3.05个百分点，比2019提高0.9个百分点（见表4）；幼儿园园长、教师通过“国培”“省培”累计培训5万余人次，园长、教师整体素质和专业水平进一步提高。

（四）不断加强幼儿园硬件建设，办园条件得到全面改善

甘肃省各市（州）县（区）近10年来通过拓展资金渠道，按照统一标准幼儿园配备了保教硬件设备，幼儿园的教学用房、图书、户外活动场地、配备玩教具等办园条件得到全面改善。各市（州）县（区）落实《甘肃省农村幼儿园基本办园标准（试行）》，按照乡村幼儿园每园10万元标准，配备基本的保教设施、器材玩教具、幼儿图书、食堂必要设备、生活区设施等，确保农村幼儿园达到办园标准。2020年全省幼儿园占地面积1401.59万平方米、校舍建筑面积645.37万平方米、图书884.49万册，占地面积、校舍建筑面积、图书比2019年分别增加41.92万平方米、33.31万平方米、85.8万册（见表5）。近年来随着办园条件的改善，保教质量得到显著提升，幼儿园的声誉、教师工作成就感、家长及各级管理机构满意度不断提高。

（五）狠抓教育质量，让更多幼儿上好园

1.大力实施优质示范园建设。开展优质园评估认定制度，省级示范园不断增加。2020年全省省级示范园126所，比2010年增加101所，比2016年增加82所，比2019年增加21所（见图1）

2.积极开展教研工作和幼儿园“小学化”专项治理。甘肃省组织专家团队实地调研了解各地治理成效，各市州人大常委会检查组检查落实情况，挖掘推广典型经验做法，有针对性地加强了指导督促，区域整体推进“课程游戏化、学习实践化、生活体验化”项目建设，从底部薄弱园改起，抬高整体教育质量，通过开展遴选优秀典型游戏案例、学前教育宣传月等活动，倡导幼儿园创设在“玩中学，学中玩”的教育环境，深入研究和营造自主游戏、自主探索、幸福成长的学前教育专业发展生态，引导幼儿自己思考、动手操作、积极创新，让幼儿在游戏活动中得到学习与发展。采取多样化治理严抓“小学化”教学，引领幼儿园依照幼儿的身心发展规律开展科学保教工作。

3.开展帮扶，提高保教质量。通过鼓励优质示范幼儿园开展多种形式的结对帮扶活动，全省城区、乡镇优质幼儿园700余所对口帮扶农村幼儿园近2400所，指导创设适合幼儿发展的良好教育环境，科学合理安排保教活动；积极探索“名园+”集团化办园模式，充分发挥优质资源的辐射带动作用，积极推动教学资源共享、优质师资共享、教研成果共享，引导农村园、薄弱园、新建园、民办园积极走上高质量发展的道路，实现学前教育质量整体性提高。

4.开展专项监督检查治理和各地城镇小区配套园治理。甘肃省各市（州）县（区）认真落实教育部印发《幼儿园责任督学挂牌督导办法》，组织公安、发改、卫生健康、住建、市场监管和街道（镇）联合开展无证园排查、分类和治理工作，规范幼儿园保教活动，在2019年底前基本实现了所有幼儿园责任督学挂牌全覆盖，确保本地区无证园动态清零。按照《甘肃省城镇小区配套幼儿园治理工作方案》，要求甘肃省各地稳步推进城镇小区配套园治理，2019年到2020年督促整改完成各地需要治理的542所城镇小区配套幼儿园，城镇普惠性学前教育资源不断扩大、保教质量越来越好，切实让更多适龄幼儿在家门口享受到了优质学前教育。

二、甘肃省学前教育发展存在的困难

（一）缺乏国家法律保障，地方政策法规有待完善

立法是学前教育向公益性普惠性发展的基础和根本保障。国家层面关于学前教育立法缺位，我国教育法律体系中上位法有《教育法》，横向上有《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》等，但是迄今为止还未出台《学前教育法》，没有专门的法规来规定各级政府的责任和义务、学前教育的事权与支出责任、各级政府的财力分担比重、学前教育监督体制，学前教育的财政投入、合法权益和管理监督缺乏法律保证，对幼儿教师的社会保障、职称评定、福利待遇的规定及不同性质的幼儿园经费投入管理使用方面的规定等环节缺乏针对性。实践中我国出台的《教育法》《幼儿园工作章程》《幼儿园管理条例》《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等教育法规政策约束力和强制性低，难以保证学前教育的合法地位。缺乏刚性化的法律制度保障，导致各级政府间和部门之间的权责定位不明确、分工不清晰、缺乏科学划分，权责配置实际执行中更加随意，专职管理机构薄弱，在幼儿园治理中存在责任不落实、无视责任和推卸责任问题。比如，“城市街道幼儿园出现了问题是应该由街道办事处、区妇联以及区托幼办哪一个组织承担责任，哪一部分责任归哪一个组织机构分管，这些都是不明确的。”[4]现行法规没有赋予由哪个部门牵头治理配建幼儿园进行事前介入规划设计和施工时必要监管的权限，开发商为了获取更多利益钻空子把配套建设放在项目开发的最后一期，小区住户已入住了，幼儿园仍未落实或者高价把建好的幼儿园转租给别人，难以移交政府办成普惠性幼儿园。缺乏硬性规定和刚性法律保障措施，造成了幼儿园经费投入不足、师资力量薄弱、民办幼儿园乱收费、保教质量不高等问题。