从“幼有所育”到“幼有善育”：学前教育高质量发展的时代路向*

［摘 要］ 实现高质量发展是新时代我国学前教育的基本要求，从“幼有所育”到“幼有善育”体现着我国社会公共服务体系建设在学前教育领域的发展进阶，是我国高质量教育体系构建的应有之义。为实现“幼有善育”，要强化制度建设，完善“幼有善育”的顶层设计；优化资源配置，健全“幼有善育”的支持体系；推动场域共生，强化学前儿童友好型生态建设；加强融合与贯通，推进托幼一体化服务。

［关键词］ 幼有所育；幼有善育；社会公共服务；高质量发展

党的二十大强调，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。当前，我国经济社会已由高速增长阶段转向高质量发展新阶段，社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民对美好生活的向往从“有没有”转向“好不好”。党的十九大报告指出，“在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”，明确提出“幼有所育”，并将其纳入保障和改善民生的重要内容。2018年习近平总书记在《中央全面深化改革委员会第三次会议》中再次强调“满足人民群众对幼有所育的期盼”。随着社会发展，2022年国家发展改革委、教育部等部门联合发布的《“十四五”公共服务规划》提出，到2025年，逐步实现幼有善育、学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有宜居、弱有众扶的发展目标，民生福祉达到新水平。2024年党的第二十届中央委员会第三次全体会议审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，强调“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”，“加强普惠育幼服务体系建设”，“深化教育综合改革，加快建设高质量教育体系”。从“幼有所育”到“幼有善育”，体现着我国社会公共服务体系建设在学前教育领域的发展进阶，是我国高质量教育体系构建的必然要求。

一、“幼有所育”到“幼有善育”是社会公共服务体系建设在学前教育领域的发展进阶

21世纪公共行政和政府改革的核心理念是公共服务。社会公共服务是指通过国家权力介入或公共资源支持，为满足公民的生存发展、生产生活等公共性直接需求所提供的服务，它为社会公众参与社会经济、政治、文化教育活动等提供保障。社会公共服务体系的建立与完善对于社会和谐稳定、社会经济健康发展、国际竞争力提升等具有非常重要的意义。社会公共服务也是国际社会建设现代国家必须关注的重点社会政策与实践领域，它关涉到一个国家的社会公共福祉和民生保障。现代社会公共服务体系建设的目标指向，从面向人民生存的社会救济，发展为面向人民生活质量的社会服务。

（一）“幼有所育”到“幼有善育”彰显着学前教育在社会公共服务体系中的重要地位

学前教育是社会公益事业，是社会公共服务体系的重要组成部分，关系着人民对美好生活期望的实现，关系着民生福祉和社会发展的未来。“幼有所育”自古以来是我国社会民生保障的重要关切点，是我国慈幼文化的集中体现，体现着儿童早期教育的公共属性。“幼有所育”语出《礼记·礼运》，“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养”。“幼有所育”是儒家文化体系下大同社会的理想愿景，即保证所有的婴幼儿能得到养育和教育，实现健康成长。先秦时期始，慈幼便被列为民生六政之首，《周礼·地官司徒》载，“以保息六养万民。一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”，即西周的“保息六政”。[1]北宋以来，朝廷将慈幼事业作为施行仁政的重要举措，在开封城郊专设“福田院”，收养年幼流浪乞讨的儿童和弃婴。南渡后设“慈幼局”于临安，专门收养孤儿。清康熙时期建“育婴堂”统一安排乳妇喂养照看。

中华人民共和国成立之前的战争年代，党始终重视幼儿教育，尽管规模较小，条件简陋，但当时的保育院、托儿所和幼稚班视儿童为国家的财富，发挥着为革命战争服务、为工农大众服务的作用。中华人民共和国成立后，《中国人民政治协商会议共同纲领》强调“注意保护母亲、婴儿和儿童的健康”。中华人民共和国实施的第一个学制，把幼儿教育纳入学校体系。改革开放以来，我国学前教育取得了长足发展，国家大力推进学前教育普及普惠工作。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》出台，明确提出“基本普及学前教育”的发展目标，标志着国家继义务教育基本普及化后，首次就学前教育公共化普及发展做出政策部署。2010年11月国务院出台的《关于当前发展学前教育的若干意见》首次提出了建立“广覆盖、保基本”的“学前教育公共服务体系”，学前教育的公共服务属性得到明确认可，并确定了地方政府在服务供给中的主体责任。这两个文件共同奠定了此后国家构建3～6岁儿童公共学前教育体系的基调和脉络。托育方面，2019年国务院先后出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》，确定3岁以下婴幼儿托育服务属于“非基本公共服务”，托育服务的公共性得到正式确定。

2021年两会期间，习近平总书记强调“坚持教育公益性原则，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系”，基本公共教育服务均等化迈向“优质均衡”的提质扩容新阶段。学前教育公共服务也不断转型升级，从保基本转向对更加优质、更加均衡的学前教育公共服务体系建设的重视。2021年出台的《“十四五”公共服务规划》中将面向3～6岁幼儿的学前教育和面向3岁以下婴幼儿的普惠托育服务均进一步纳入“普惠性非基本公共服务”中的重点领域，强调“健全普惠性学前教育保障机制”“着力构建多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系”，将发展任务定位在“提质扩容”和“普惠发展”两方面，进一步确定了国家在学前教育公共服务发展中应该承担的主责。2021年，教育部印发《“十四五”学前教育发展提升行动计划》，强调“把实现学前教育普及普惠安全优质发展作为提高普惠性公共服务水平、扎实推进共同富裕的重大任务”。从“幼有所育”到“幼有善育”，标志着优质学前教育公共服务的共享度和惠及面不断提升。构建区域优质均衡、城乡一体、办园水平优质的学前教育公共服务体系，有利于推进优质学前师资共享、课程共享、技术共享，让每位幼儿都能享有优质的学前教育；有利于发挥学前教育公共服务阻断贫困代际传递和增进家庭幸福感与获得感的社会功能，促进共同富裕的实现。

（二）“幼有善育”是优质共享的社会公共服务体系建设的价值选择

党的十八大以来，我国逐步构建了由“普惠可及”到“公平均等”再到“共建共享”的公共服务体系。[2]2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》围绕“增进民生福祉提升共建共治共享水平”，提出了努力提升公共服务质量的更高目标，并且就教育、公共文化、公共卫生、就业、社会保障体系等提出了更高要求。同年，国家《“十四五”公共服务规划》提出：“到2025年，公共服务制度体系更加完善，政府保障基本、社会多元参与、全民共建共享的公共服务供给格局基本形成，民生福祉达到新水平”，明确将“扎实推动公共服务高质量发展”作为公共服务发展的核心目标。这标志着我国社会公共服务发展进入共享发展的新时代。

《中共中央、国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》指出：学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。办好学前教育，实现幼有所育，是党的十九大做出的重大决策，是党和政府为人民办实事的重大民生工程，关系亿万儿童健康成长，关系社会和谐稳定，关系党和国家事业未来。作为国民教育体系中的基础环节和终身教育体系的奠基阶段，学前教育在国家人才培养和发展战略实现中越来越具有重要地位。学前教育也成为公共服务体系建设中民生获得感的重要内容。

在以全覆盖、均等化为突出特点的优质共享发展的时代，为实现全体人民共同享受全生命周期、全民生要素的公共服务，当前我国学前教育服务正从“弱势扶困”向“全民共享”发展。“幼有所育”到“幼有善育”指向保障所有适龄儿童平等地共享优质学前教育，这意味着学前教育公共服务不仅包括3～6岁幼儿，还要覆盖0～3岁婴幼儿；学前教育公共服务不仅包括正常儿童，还要覆盖有特殊需要的困境儿童。

近十年来，我国面向3～6岁幼儿的幼儿园教育实现跨越式发展，完成普及普惠的发展目标。但面向0～3岁婴幼儿的托育服务发展相对迟滞。截至2023年底，全国千人口托位数达到3.38个，我国实际入托率仅为7.86%，远低于2022年OECD国家最新更新的平均入托率36%。[3]0～3岁婴幼儿的保育与教育从家庭私人事务过渡为社会公共事业是国际社会的大势所趋。北欧各国在20世纪60—70年代便开始将托育纳入福利国家政策体系，以丹麦为首的五国先后开始为日托公共服务立法。2021年，联合国教科文组织在《共同重新构想我们的未来：一种新的教育社会契约》报告中强调，婴幼儿早期教育应成为世界各国优先关切，并重点投入的政策领域。[4]0～3岁婴幼儿的托育服务质量不仅会对婴幼儿的终身发展产生重要影响，还会产生诸多社会经济效益。研究表明，3岁以下婴幼儿早期教育投入具有更高的回报率，高达16%，而全社会平均教育回报率一般在6%～12%之间。[5]

补齐优质普惠的0～3岁婴幼儿公共托育服务短板，成为我国健全优质共享的学前教育公共服务体系的必然选择。2019年5月，国务院办公厅颁布《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，作为第一部中央层面托育服务发展纲领性文件，提出以普惠性非基本公共服务的定位推动托育服务公平。2021年5月中央政治局通过《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，重申托育服务托底、普惠的发展原则。国家卫健委2021年发布《托育机构保育指导大纲（试行）》强化托育服务科学规范发展。2023年10月发布《托育机构质量评估标准》，提出加强对托育服务质量的引领与要求。我国针对0～3岁婴幼儿的托育服务还处于发展过程中，人民群众对0～3岁婴幼儿托育服务的需求与优质普惠托育服务供给的矛盾仍然存在，托育服务的高质量供给仍然是我国学前教育公共服务发展的关键。

优质共享的学前教育公共服务体系要求学前教育覆盖来自不同家庭社会经济条件的所有婴幼儿，包括有特殊需要的困境儿童。对家庭社会经济地位及自身身体条件等方面处于相对困难环境及存在缺陷的学前儿童的补偿性关注，是学前教育公共服务的共享发展水平的集中体现。《中华人民共和国学前教育法》强调：“保障适龄的家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童和农村留守儿童等接受普惠性学前教育。”《国家基本公共服务标准》中将学前教育助学服务纳入基本公共服务行列，为在园家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童提供资助。《幼儿园工作规程》规定：“幼儿园对烈士子女、家中无人照顾的残疾人子女、孤儿、家庭经济困难幼儿、具有接受普通教育能力的残疾儿童等入园，按照国家和地方的有关规定予以照顾。”国务院办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》也强调对3岁以下困境婴幼儿的关注，主张“加大对农村和贫困地区婴幼儿照护服务的支持，推广婴幼儿早期发展项目”。对困境学前儿童群体进行资源的倾斜和补偿给予了每位学前儿童及家庭实现发展潜能的机会，缩小了因原生家庭处境不同所带来的发展结果的差距，弥合发展鸿沟，促进实现了学前教育的实质公平。

二、“幼有所育”到“幼有善育”是构建高质量教育体系的应有之义

当前我国经济社会已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展成为我国具有鲜明时代特征的发展主题和政策导向。党的十九大报告提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的重要论断。习近平总书记指出：“高质量发展，就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展。”[6]在经济社会走向高质量发展的时代背景下，党的十九届五中全会提出了构建高质量教育体系的发展目标。建设高质量教育体系成为新时代新征程国家教育发展的重大战略部署，是我国新时代教育改革的重要战略任务。

（一）“幼有善育”是新时代高质量学前教育体系构建的时代要求

在经济社会高质量发展的新时代，我国基础教育改革与发展的路向发生了从“有质量”转向“高质量”的战略性调整。[7]2018年全国教育大会强调“推动教育从规模增长向质量提升转变”。2020年，党的十九届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，提出了“建设高质量教育体系”的远景目标，从基本遵循、育人机制、发展原则、教育治理等方面提出了基本建议。党的二十大报告进一步指出，要“全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。坚持以人民为中心发展教育，加快建设高质量教育体系”，“办好人民满意的教育”，“强化学前教育、特殊教育普惠发展”。2023年，习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调，“要坚持把高质量发展作为各级各类教育的生命线，加快建设高质量教育体系”。教育高质量发展以“五大发展理念”为核心，以“三大动力变革”为手段，以人民群众对美好教育需求为导向，推动教育实现由数量追赶向质量追赶、由规模扩张向质量提升、由追求外延向提升内涵的三大转向，在新的起点上全面提高教育发展的优质化程度和整体品质。[8]