美国儿童福利发展的历史变化及其对我国的启示

编者按：在追求社会公平的时代背景下，《中国儿童发展纲要（2021-2030年）》提出要制定更为合理的儿童福利政策，实现儿童福利从狭义的救助特殊儿童到广义的惠及所有儿童的转型，这是符合国际儿童福利事业发展趋势的必然要求。本期由河南师范大学刘晓红教授主持的“儿童福利与教育发展研究”专栏，从儿童福利的视角看待儿童教育，即是把教育视作儿童应享有的最大福利，这不仅能扩展儿童福利的内涵，而且能推进人们对教育本质的认识，从而更好地参与和支持凸显教育公益性质的儿童全纳教育的发展，促进我国教育公平与社会福祉。

［摘 要］ 从历史发展的角度看，美国儿童福利对象经历了从家庭受虐儿童到残疾儿童再到处境不利儿童以及每一位儿童的转变；责任主体经历了从民间团体到政府的转变，政府主要通过立法确保福利政策实施；福利手段经历了从以经济援助为主到重视教育支持的转变；福利方式与理念经历了从隔离到融合再到全纳的转变。美国的儿童融合教育正是在其儿童福利政策的支持下得到了大力发展，我国今后也应把儿童教育纳入到儿童福利中，通过政府切实承担和落实相关的主体责任，在“大融合”的全纳理念下实现儿童福利从对弱势群体的救助到关注普惠的受教育权的转变，以保证所有儿童享有平等的教育机会、过程与结果。

［关键词］ 儿童福利；融合教育；全纳教育；受教育权

美国的儿童福利事业至今已有百余年的发展历史，制度相对成熟完善，其儿童融合教育正是在儿童福利的土壤中产生的，并经历了从保障生存底线到提高生活质量、从对个体的经济援助到对家庭的养育指导、从面对当下困境到面向儿童未来、从“残补”到“普惠”、从隔离到融合再到全纳的发展过程。美国联邦政府通过立法及一系列修正案，不断完善儿童福利政策，进而推动其儿童融合教育不断发展，清晰地呈现出了其在儿童福利责任主体、手段、方式与理念上的变迁。本文将在儿童福利视角下审视美国儿童融合教育的发展历程，以重新思考高质量发展背景下我国儿童福利与学前融合教育的发展路向。

一、美国儿童福利对象与救助主体的历史变化

（一）受虐待儿童的救助主体是民间团体

20世纪之前，美国家庭存在虐待儿童的问题，甚至出现杀婴、弃婴、童工等现象。受杰斐逊总统“不干预”思想的影响，当时的美国政府没有介入，邻居、社区、私人慈善组织、宗教团体成为救助主体。

工业革命以后，福利院成为赚钱工具，暴露出越来越多的问题。1853年成立的纽约儿童救助协会把儿童送到有需要的西部或南部家庭，签订师徒合同，这一举措取得了很大成功，但是对儿童的救助仍然属于民间行为。1875年，纽约儿童虐待预防协会成立，标志着美国有组织保护儿童的开端。由此可见，美国儿童福利最初的救助对象是受虐待儿童，救助主体为民间组织。

（二）残疾儿童的救助主体从民间团体转为政府

1909年，美国白宫会议提出联邦政府应设立儿童局，以便对儿童生活的所有阶段和福利进行调查和报告。[1]1912年，儿童局成立，负责儿童福利政策的制定、提供经费以及协助州政府执行儿童福利方案。1919年，美国威尔逊总统将这一年定为“儿童年”，有针对性地探讨了“需要特别照顾儿童的保护”“儿童就业”“儿童和母亲健康”等问题。此外，美国联邦政府还从“战时紧急基金”中拨出数万美元，用于当时开展的各项儿童福利活动。1930年，美国白宫会议从医疗服务、公共健康服务和管理、教育和培训、残疾儿童等方面进行讨论，为日后《社会保障法》中关注儿童的内容奠定了基础。1932年，罗斯福总统上任后开始采取系列社会救济措施，第一次明确提出联邦政府应承担社会福利的主要责任。此后，每隔十年召开一次的白宫会议逐步明确了联邦政府在儿童福利事业发展中的主导角色。这一时期，儿童福利的救助对象从受虐待儿童扩展到残疾儿童，政府成为救助主体。

（三）政府通过立法保障处境不利儿童的生存与健康

第二次世界大战后，美国民众和政府都认识到，战争造成的不仅仅是经济损失，更严重的是给人本身带来的伤害，尤其是身心发展尚未成熟的儿童。美国联邦政府更多是为饱受战争之苦的孩子们提供安全的环境，重点保证其生命安全和身心健康发展，为进入职场的妇女解决后顾之忧。同时，第二次世界大战后，很多参加过工作的妇女不愿再被家庭事务禁锢，联邦政府不得不采取措施保护年轻一代的健康成长。为此，联邦政府从儿童福利的角度进行了相关的立法工作，[2]主要包含在对《社会保障法》的多次修正中，以应对战后社会政治、经济所发生的变化。虽然当时采取的政策和措施具有临时性，但是为后来儿童福利政策的完善奠定了坚实的基础，国家开始在儿童福利事业中占据主导地位，并承担相应责任。儿童福利的对象也进一步扩展为处境不利儿童，从而极大地扩大了儿童福利政策服务的对象。

二、美国儿童福利救助手段的历史变化：从经济援助到教育支持

（一）儿童福利救助手段以经济援助为主

20世纪30年代，美国处在经济危机后的“大萧条时期”，数千万美国民众处于贫困之中，老弱病残幼更是这场危机首当其冲的受害者。[3]这一时期，政府的主要救助手段是财政拨款，以保证民众的基本生存需要。1933年，美国成立联邦紧急救济署，颁布了《联邦紧急救济法》（Federal Emergency Relief Act），以拨款的方式提供直接救济。1934年8月通过的《社会保障法》（The Social Security of Act）中的第四款“家庭援助计划”规定，政府应向孤儿和低收入家庭提供现金补贴，所需资金由联邦政府和州政府共同承担。[4]

杜鲁门总统任职期间，美国《社会保障法》中的儿童援助部分进行了五次修正。1946年的第一次修正案规定“联邦政府偿还各州为援助家庭中第一个儿童所花费的每月24美元中的13.5美元，偿还各州为援助同一家庭中其余儿童所花费的每月15美元中的9美元，同时还分担行政管理费用的1/2”。修正案授权增加的经费如下所示：母婴健康计划1 100万美元，残疾儿童服务750万美元，儿童福利350万美元。1948年的第二次修正案提高了联邦援助和偿还的额度，同时继续分担行政管理费用的1/2。1949年的第三次修正案增加了“允许将这种援助用于抚养儿童的母亲”的规定。1950年的第四次修正案第一次将抚养儿童的贫困成年人列入了抚养成年子女家庭项目中。1952年的第五次修正案再次提高了联邦政府援助和偿还的额度。[5]此后，《社会保障法》又经过了多次修正。如1956年的修正案规定每年增加1 200万美元，用于儿童福利事业。1958年的修正案授权联邦政府进行有关儿童福利的研究和报告，并为妇幼卫生保健项目提供2 150万美元，为残疾儿童项目增加2 000万美元，为全体儿童提供福利1 700万美元。1960年的修正案授权增加2 500万美元拨款，以扩展相关研究。这一时期，儿童福利以经济支持为主，救助性和保障性的特征非常明显。

（二）儿童福利救助手段转为提供保教服务

20世纪中期之前，美国黑人都是在隔离学校中学习，无论是师资、设施还是经费都无法与白人学校相比。这一历史遗留问题带来的社会不公是20世纪50至60年代美国社会中的重大隐患。1954年，布朗案的判决彻底推翻了“隔离但平等”的原则。不过，学校废除种族隔离的进展十分有限，纽约的黑人儿童仍在全黑人学校上学，教育领域中的种族歧视问题并未得到根本解决。[6]从20世纪60年代起，美国民众逐渐认识到学前教育对于社会和个人的重要价值，学前教育的地位才发生了根本变化，联邦政府在这一阶段的工作重点从重视儿童福利保障转向为广大处境不利的儿童提供保教服务。

1. 研究支持：“佩里学前教育研究计划”和《科尔曼报告》。

“佩里学前教育研究计划”始于20世纪60年代，该项目先后于1962—1965年间招收了几批黑人贫困家庭的3～4岁幼儿，其中一半幼儿作为对照组没有接受学前教育与家访。项目组一直跟踪调查研究对象至27岁。调查结果表明：“接受学前教育的幼儿学习成绩较好，发展情况较好，成年时有工作的多，犯罪率较低，非婚生育与少女生孩子的现象相对比较少”。研究人员还对学前教育进行了经济效益分析，估算结果表明：“在学前教育上每投入1美元，将来能收获6美元的收益”。[7]这些研究结论使美国社会各界对学前教育的价值和重要性有了新的认识。此外，美国学者对早期干预的研究还进一步强化了人们对残疾儿童接受学前教育的价值的认识。[8]

20世纪50年代，布朗案的胜诉以及民权运动的开展不仅对有色人种的社会权利有很大影响，而且使得平等教育的理念深入人心。残疾学生的支持者们援引布朗案决议，指出残疾儿童与非残疾儿童应享有平等受教育权，并且与残疾儿童家长联合起来，要求联邦政府维护残疾儿童的受教育权利，这些努力最终促使联邦政府开始通过立法来保障残疾儿童的平等受教育权。如肯尼迪总统就非常重视民权问题，他于1963年向国会提交了一份“民权提案”，特别指出要废除种族隔离。约翰逊总统上台后，于1964年7月签署了《民权法案》（Civil Rights Act of 1964），其中有多条内容与消除教育歧视有关。《民权法案》第四款授权实施一项调查，以测定美国公共教育机构中所有人教育机会的均等程度。这项调查由霍普金斯大学的科尔曼教授主持，由此产生了著名的《科尔曼报告》。该报告基于调查数据发现，学生在学业成就上的差异与其同辈群体的教育背景以及教育期望有密切关系。当弱势学生被安排到那些有着优越背景、学业成就更高的学生所在班级时，他们的表现有明显的改善。这为那些寻求让黑人儿童以及其他贫困儿童从底层学校转移到主流教育环境中去的人们提供了有力的证据。

2. 立法保障：“开端计划”改善处境不利儿童的教育境况。

在民权运动的推动下，美国教育界掀起了一场争取平等教育权的浪潮。到了20世纪60年代中期，美国又掀起了一场“向贫困宣战”的运动，教育更是被当作反贫困的有力武器。

第二次世界大战后，美国经济的大发展除了给本国带来巨大的社会财富之外，还带来了贫富差距的日益加大。经济增长使社会上层和中产阶级受益，但是底层的民众却很少获益，尤其是黑人。尽管他们由乡下迁到大城市，但是仍旧过着艰苦的生活。贫穷人家的孩子生活环境恶劣，入学机会少，导致了他们将来就业也差，只能从事一些简单的体力劳动工作。这样，一代贫穷，代代贫穷，恶性循环。约翰逊总统上台后，提出了一个非常广泛的“一揽子”反贫困计划，要求国会在教育、医疗、住房、民权等领域采取广泛的反贫困行动，从各项预算中拿出10亿美元以支持该计划的开展。1964年8月，约翰逊总统签署了《经济机会法》，作为联邦政府向贫困宣战的主要法律武器。该法案面向16～21岁青年实施基本的读写技巧培训和就业辅导，目标是直接改善穷人的经济状况，其中最受欢迎的部分是“开端计划”（Head Start），主要为那些3～5岁处境不利的儿童提供学前教育机会。[9]

3. 教育法案：支持包括残疾儿童在内的所有儿童享有均等的教育机会。

1965年，伴随着美国“向贫困宣战”，约翰逊总统还签署了《基础和初等教育法（89-10公法）》（The Elementary and Secondary Education of 1965），其主要目的是保障全美中小学生享有均等的教育机会。1966年，该法案被修订，专门补充了残疾儿童教育条款，规定各州及地方可以利用联邦拨款向所有残疾儿童（包括残疾婴幼儿）提供资助。该项资助总额超过13亿美元，用于满足所有残疾儿童的教育需要。随后，美国又颁布了《基础和初等教育法修正案（89-750公法）》。依据该修正案，美国联邦政府建立了专门负责障碍儿童教育的联邦办公署，进一步加大了对残疾儿童教育的支持力度。可见，美国儿童福利事业从主要依靠经济手段转向教育支持，从保障性目标转向支持性目标。

三、美国儿童福利救助方式的历史变化：从隔离到融合

（一）“正常化”思潮和“去机构化”运动正式开启儿童融合教育实践

民权运动的兴起使得残疾人群体受到关注，“正常化”思潮出现并继而带来了“去机构化”运动。所谓“正常化”（normalization）最初是北欧国家针对残疾人群的生存与发展提出的一种哲学理念，指尽可能地以符合正常文化的方式建立或维持尽可能符合正常文化的个人行为和特征。[10]该原则从保障残疾人正常生存环境的视角审视社会对待残疾人的方式，契合了社会民主运动对平等人权的追求。这一思潮的传播影响了美国的社会改革运动，直接导致了“去机构化”（deinstitutionalization）运动的出现。“去机构化”旨在减少那些为残疾儿童和成年人提供住宿、教育、治疗或其他服务的“专门机构”，因为这些专门机构常常处于被隔离的状态，异于正常文化。因此，“去机构化”运动就是要减少这种专门机构被隔离于正常社会之外的弊端。“正常化”思潮和“去机构化”运动是关注残疾人生存状况和社会环境的改变而进行的社会改革，深刻影响了人们对教育环境中残疾人的认识。把残疾儿童安置在专门的特殊教育学校中，使得残疾儿童无法平等地融入主流教育环境，是不是公平？是不是利于残疾儿童的发展？对这些问题的反思促使人们开始改变原来的特殊教育实践，将残疾儿童送去普通学校，与普通儿童一起接受教育。这种运动在北美国家被称之为“回归主流”（mainstreaming），在以英国为代表的欧洲国家则被称之为“一体化”（integration），也就由此开启了美国儿童融合教育的实践探索。[11]