新时代我国儿童福利政策的基本特征、发展逻辑与未来走向

［摘 要］ 作为指导未来近10年我国儿童和儿童事业发展的顶层设计，《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》反映了我国政府在中国特色社会主义进入新时代和全面建成小康社会以后的儿童福利理念和发展战略。对该政策文本的分析表明，我国儿童福利政策在新时代背景下体现了从保障性目标向支持性、发展性目标转型，以儿童保护为重心、以专门性政策为主，在制度建设的引领下综合使用多种政策工具的基本特征。在国家经济实力大幅提升、儿童福利需求普遍化和多样化以及国家亲权理念普及的合力下，我国儿童福利正朝着适度普惠、专业精准、法治的战略方向迈进。当前我国儿童福利的短板集中在家庭福利领域，未来应重点探索协助家庭科学育儿的政策措施和适合我国家庭的儿童福利政策工具。

［关键词］ 儿童福利；《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》；政策分析

随着中国特色社会主义进入新时代，我国儿童福利的主要矛盾已经转化为儿童福利发展不平衡不充分与广大儿童及其家庭对美好生活的需要之间的矛盾，儿童福利政策的设计和实施是解决这一矛盾的重要手段。为引领、规划和指导儿童政策的发展，国务院于1992年、2001年、2011年、2021年先后颁布了4部儿童发展纲领性文件，分别是《九十年代中国儿童发展规划纲要》《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》。其中，《中国儿童发展纲要（2021—2030年）》（以下简称《新儿纲》）是指导未来近10年我国儿童和儿童事业发展的纲领性文件。它提出了从2021年到2030年我国儿童和儿童事业发展的指导思想、基本原则和总体目标，深刻地体现了新时代我国儿童福利的发展理念和发展战略。

本文将在梳理儿童福利概念的基础上，构建“目标—内容—工具”三维儿童福利政策分析框架，对《新儿纲》进行系统的政策文本分析，揭示新时代我国儿童福利政策的基本特征、发展逻辑和未来走向，以更好地阐释我国儿童福利政策在新时代新征程中关注的核心任务，进而更好地适应新阶段新特征，推进儿童发展理念导向和实践取向的变革。

一、儿童福利的概念梳理与政策分析框架的构建

如何界定儿童福利的概念，反映了社会主流的儿童观念、国家采用的儿童福利理念及其相应的责任定位。它直接作用于政府的儿童福利制度设计与服务体系建设，进而对全社会的家庭和儿童的生活产生影响。[1]

（一）儿童福利的概念梳理

长期以来，我国理论界和实务界对儿童福利这一概念都缺乏共识。[2]从不同的旨趣出发，儿童福利被赋予不同的内涵和外延。当前对儿童福利概念的界定主要存在以下两种方式。

1. 广义的儿童福利与狭义的儿童福利。

根据儿童福利对象的覆盖范围，儿童福利概念有广义和狭义之分。广义的儿童福利是面向全体儿童的福利，如联合国1950年儿童权利会议提出：“凡是促进儿童身心健全发展与正常生活目的的各种努力事业均称之为儿童福利”。我国学者陆士桢对这一广义概念进行修正，将儿童福利界定为“由国家或社会为立法范围内的所有儿童普遍提供的旨在保证正常生活和尽可能全面健康发展的资金与服务的社会政策和社会事业”，并概括其内涵具有3个基本特征：普遍性，即面向全体儿童；发展性，即以促进儿童全面健康发展为目的；社会性，即在国家和政府作为责任主体以外，还需要动员广泛的社会力量。[3]

狭义的儿童福利并不面向全体儿童，而是针对有特殊需要的儿童，特别是家庭或其他社会机构未能满足其需求的儿童。这些儿童一般包括孤儿、残疾儿童、流浪儿、被遗弃的儿童、被虐待或被忽视的儿童、家庭破碎的儿童、有行为偏差或情绪困扰的儿童，等等。[4]对照这一概念，有学者认为我国传统的儿童福利就属于狭义的儿童福利，是特定形态的机构向处于不幸境地的儿童提供的特定服务，服务功能倾向于救助、矫治和扶助。[5]可见，相较于广义的儿童福利的普遍性和发展性，狭义的儿童福利的内涵和外延都更窄，其基本特征是特殊性和补救性。

2. 儿童福利的“两分法”“三分法”与“四分法”。

根据儿童福利的发展历史和理念，儿童福利的概念有“两分法”“三分法”与“四分法”之说。“两分法”将世界儿童福利历史分为两个阶段：第一阶段是1601年英国济贫法颁布前后至19世纪末的消极儿童福利时期，这一时期的儿童福利主要是对孤儿、弃儿和部分贫困儿童施以救济；第二阶段是20世纪以来的积极儿童福利时期，这一时期的儿童福利不仅包括对各种处境不利儿童的救济，而且上升为促进一切儿童健康全面发展的宏大事业。[6]“三分法”将儿童福利分为失依儿童救济时期、儿童福利和保护时期、儿童保护与家庭支持融合时期，这3个时期的儿童福利内涵从“儿童救济”“儿童保护”走向“儿童与家庭福利”，国家角色也从“补充者”“监督者”走向“支持者”。[7]

在“二分法”和“三分法”的基础上，儿童福利的“四分法”将儿童福利理念分成4种典范，每种儿童福利典范的目标、对象、内容各不相同。其中，救助型儿童福利是最早的儿童福利，现在仍然存在于部分发展中国家，其目标是保障儿童的生存权，对象为处于不幸境地的儿童，内容主要是通过儿童福利机构开展寄养、收养、院舍照顾等替代性服务。发展型儿童福利广泛存在于发达国家和发展中国家，其目标是儿童的启蒙教养和发展，对象为所有儿童，内容不仅有替代性服务，还有支持性服务（如心理咨询）和补充性服务（如家庭津贴）。保护型儿童福利主要存在于发达国家，其目标是保护儿童免遭侵害或忽视，对象是处于受虐待、剥削等风险中的儿童，内容包括初级预防、家庭维持与重整、永久安置等。参与型儿童福利是儿童福利发展的最佳状态，其目标是所有儿童的全面发展，儿童不再是消极被动的受助者，而是自身发展的主动参与者。[8]

不难发现，关于儿童福利的各种概念之间差异和共识并存，且兼具历时性和包容性。虽然不同的经济社会发展阶段会产生与之相适应的儿童福利概念，但是各种困境儿童在任何时期都是儿童福利优先关注的对象。随着社会经济的发展和儿童福利水平的提升，只关注困境儿童的儿童福利被认为是较低层次的救助型儿童福利，儿童福利内容逐渐叠加递进，最高层次的儿童福利会涵盖所有低层次的儿童福利内容，也就是广义的儿童福利。

（二）儿童福利政策分析框架的构建

鉴于对儿童福利的理解和界定是儿童福利政策设计的基础，本文综合考虑上述儿童福利的概念内涵、政策取向和发展规律，从政策目标、政策内容、政策工具3个要素进行归纳整理，最后得出“目标—内容—工具”三维儿童福利政策分析框架，其具体内容见表1。

1. 政策目标。

儿童福利政策目标主要有三类：保障性目标、支持性目标、发展性目标。其中，保障性目标是最低层次的目标，即保障儿童的生存、生命安全、身心健康等低层次需要。支持性目标是中层次的目标，即对儿童成长中的不足和缺失予以补偿，支持和促进儿童获得更好的发展。发展性目标是最高层次的目标，即儿童充分发挥主体作用，积极主动地实现全面发展。

2. 政策内容。

儿童福利政策的内容主要包括以下6项：儿童健康，主要涉及儿童的生理和心理发展、营养保健、医疗卫生；儿童教育，从教育主体来看，涉及学校教育、家庭教育、社会教育，从教育内容来看，包括德育、智育、体育、美育、劳动教育；儿童救助，主要是为孤儿、重病重残儿童、贫困儿童、流浪儿童等不同类型的处于困境中的儿童提供基本保障；儿童保护，主要是保护儿童生命安全、保护儿童免受各种形式的侵害以及对儿童的司法保护；儿童照顾，即为儿童提供日常生活照料，主要包括儿童的饮食、起居、照看、陪伴；儿童参与，主要是指儿童参与家庭决策、参与学校和社会事务、参与社会公益活动。

3. 政策工具。

儿童福利政策的工具主要有以下5种：制度支持，即立法、制定政策等制度化手段；经济支持，包括现金、物品、保险、税收减免等形式；服务支持，既包括政府提供的公共服务，也包括社会为儿童提供的公益服务和市场化服务；信息支持，指为儿童、家庭乃至社会大众提供的宣传、教育、培训等；时间支持，主要是指为儿童的运动、阅读、闲暇、娱乐、照料等提供时间保障。

二、对《新儿纲》政策文本的分析

为理解当前我国儿童福利政策的价值取向、基本特征和发展方向，本文以《新儿纲》为中心，依据上述儿童福利政策分析框架，对其进行政策文本分析。《新儿纲》全文共有5个部分：前言；指导思想、基本原则和总体目标；发展领域、主要目标和策略措施；组织实施；监测评估。其中，发展领域、主要目标和策略措施是主体内容，所以本文主要对这部分内容进行编码与分析。

（一）编码分类

根据上述儿童福利政策分析框架，本文将政策目标（A）、政策内容（B）、政策工具（C）作为政策文本编码分类的核心要素，析出《新儿纲》中相应的政策条款。按照政策领域和条款的顺序，对其进行编码并识别分类，如“A-2-1”表示编号为2的“儿童与安全”领域中的第1条政策目标“减少儿童伤害所致死亡和残疾，儿童伤害死亡率以2020年数据为基数下降20%”被归类为政策目标要素下的“保障性目标”。又如“B-3-9”表示编号为3的“儿童与教育”领域中的第9项政策内容“依法落实各级政府教育支出责任，完善各教育阶段财政补助政策”被归类为政策内容要素下的“儿童教育”。再如“C-4-7”表示编号为4的“儿童与福利”领域中的第7条政策工具“扩大公共服务覆盖面，全面落实儿童乘坐公共交通工具和游览参观票价优惠政策，推进采取年龄标准优先、身高标准补充的儿童票价优待政策”被归类为政策工具要素下的“服务支持”。其余编码及归类以此类推。如此，本文形成了如表2所示的儿童福利政策分析编码范例。

（二）内容分析

1. 政策目标分析。

《新儿纲》既制定了2021—2030年我国儿童发展的总体目标，又在7个发展领域中设置了具体目标。由于总体目标是方向性的指导方针，不便于进行内容分析，所以本文只将具体目标作为分析对象。分析结果显示，我国儿童福利政策目标具有以下特点。

首先，政策目标分布总体均衡。从表3可知，《新儿纲》设置了儿童与健康、儿童与安全、儿童与教育、儿童与福利、儿童与家庭、儿童与环境、儿童与法律保护7个发展领域，每个发展领域都设置了多项具体的政策目标，其分布情况如下：儿童与健康领域最多，共12项，其次为儿童与福利领域（11项）、儿童与安全领域（10项）、儿童与法律保护领域（10项）、儿童与环境领域（10项）、儿童与教育领域（9项）、儿童与家庭领域（8项）。从不同性质的政策目标数量看，支持性目标最多，有25项；保障性目标其次，有23项；发展性目标相对最少，有22项。不论从政策发展领域还是政策目标性质的角度来衡量，各领域政策目标的数量相差不大，说明我国儿童福利政策的目标分布总体均衡。

其次，不同性质的政策目标在各发展领域中有所分化。在不同发展领域中，保障性目标、支持性目标和发展性目标的数量分布有所差异，主要表现在以下3个方面：一是某些领域经过长期的发展，已经跨越基本的保障性目标阶段。如儿童与教育领域没有保障性目标，只有支持性和发展性目标。二是部分领域的属性决定了其政策目标性质。如儿童与健康领域、儿童与安全领域事关儿童生存的基本需要，所以它们侧重于保障性目标和支持性目标，发展性目标较少。儿童与法律保护领域关注底线要求，因此也以保障性目标为主。三是新增发展领域的目标还有待操作化。如儿童与家庭领域是首次正式出现的儿童福利领域，其在保障性目标上存在明显的设置不足，即与保障性目标往往是可以衡量和评估的指标，要求有较成熟的工作机制相关。

最后，政策目标数量上升且更为细化。对比历次的儿童发展纲要，可以发现，我国儿童福利政策目标呈现逐渐增加和细化的趋势。我国第一部儿童发展纲要《九十年代中国儿童发展规划纲要》没有细分发展领域，只笼统提出了10个主要目标，且全部都是保障性目标。《中国儿童发展纲要（2001—2010年）》则首次划分了儿童与健康、儿童与教育、儿童与法律保护、儿童与环境4个领域，并总共设置了50个政策目标。《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》在原有领域基础上新增了儿童与福利领域，共52个政策目标。《新儿纲》又新增了儿童与安全、儿童与家庭两个领域，政策目标的数量增加至70个。纵观历次儿童发展纲要，从表4还可以发现，保障性目标数量总体上呈减少趋势，支持性目标数量稳步增加，发展性目标数量在《新儿纲》中更是大幅增加。