新形势下高质量普惠托育服务体系的建设路径

编者按：推进高质量普惠托育服务体系建设对保障“幼有所育”和促进人口长期均衡发展具有重要意义。借鉴国际社会在托育服务质量建设与评估上的有益经验，有助于我们更好地思考如何推动我国普惠托育服务体系高质量发展。本期由北京师范大学洪秀敏教授主持的“托育服务质量研究”专栏为我们展现了韩国、OECD及其他国家或研究机构为发展托育服务、提升托育质量所做的努力，呈现了托育服务发展的国际趋势与研究共识，希望能够引起我国托育领域政策制定者、研究者与实践者的广泛关注，为托育工作的高质量开展做参考。

［摘 要］ 在当前新的发展理念与发展格局的大背景下，建设高质量普惠托育服务体系不仅是国际托育服务发展的重要趋势，而且是服务于我国实施积极应对人口老龄化国家战略的有力支撑，是促进我国托育服务健康发展的必然要求。为应对超低生育率与重度老龄化的人口危机，满足民众日益增长的托育服务需求，韩国政府制定并实施了多个托育服务体系建设规划，其“优结构”“增投入”“聚合力”“建课程”“强督评”的多重举措使韩国已基本建成了“可获得”“可负担”“有质量”的普惠托育服务体系。结合我国国情，借鉴韩国有益经验，我们应紧扣普惠发展主旋律，推进普惠托育资源扩容增效；聚焦队伍建设，完善托育人才发展支持体系；实现课程引领，规范托育机构课程设置；加强质量管理，强化托育机构服务质量督导评估。

［关键词］ 托育服务；普惠托育；托育质量；韩国经验

党的二十大报告指出，“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，“发展是党执政兴国的第一要务”。习近平总书记强调：“必须坚持在发展中保障和改善民生。”[1]“要着力补齐民生短板，破解民生难题，兜牢民生底线，办好就业、教育、社保、医疗、养老、托幼、住房等民生实事，提高公共服务可及性和均等化水平。”[2]“发展普惠托育服务体系……推进婴幼儿照护服务专业化、规范化发展，提高保育保教质量和水平”，作为《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》实施积极应对人口老龄化国家战略的重要体现，是“十四五”时期我国经济社会高质量发展的应有之义，同时也面临着高质量发展带来的挑战。在东亚地区，韩国人口转变历程及人口生育政策变迁与我国有诸多相似之处，[3]建设高质量普惠托育服务体系是韩国应对超低生育率与重度老龄化危机采取的重要举措。审视我国高质量普惠托育服务体系建设现实诉求，学习借鉴韩国有益经验，在此基础上提出符合我国国情的托育服务体系建设路径，有利于进一步适应人口发展新形势变化，推动高质量发展。

一、新形势下高质量普惠托育服务体系建设的现实诉求

在新发展阶段、新发展理念、新发展格局的大背景下，探索我国高质量普惠托育服务体系建设路径，澄明其现实诉求成为首要之义。国际托育服务趋势、国家重大战略实施以及托育服务健康发展需要构成了我国高质量普惠托育服务体系建设的现实诉求。

（一）顺应国际托育服务发展的重要趋势

老龄化和少子化已成为当今世界大多数国家面临的人口结构困局。事实上，老龄化和少子化并不是相互孤立的人口现象，两者是典型的互嵌和互构关系，少子化是老龄化发生发展的主要机制之一。[4]国际经验表明，养育成本过高是抑制家庭生育意愿的主要因素，而强化国家托育服务体系建设责任，为婴幼儿提供可获得、可负担、有质量的托育服务，有利于实现养育成本合理分担，减轻家庭尤其是多孩家庭抚养婴幼儿的经济和人力负担，支持家庭良性运转，[5]从而激励生育潜力释放，缓解日益严重的老龄化和少子化问题。[6]基于此，构建具有普惠特征的托育服务体系，并不断提升托育服务质量逐渐成为各国优化生育相关配套支持政策的重要选择，这集中体现在托育服务供给、筹资和监管方面，[7]即通过拓展普惠托育服务资源、多渠道增加资金投入、强化人才队伍建设、规范课程设置、构建督导评估制度等途径实现高质量普惠托育服务体系建设的政策意图。近年来，大多数经济合作与发展组织（Organization for Economic Co operation and Development， 简称OECD）国家3岁以下婴幼儿进入公共托育机构的比例呈上升趋势，历来主张托育服务市场化的自由主义福利体制国家也在不断增加托育服务体系建设财政投入，韩国、美国、澳大利亚等国均建立了规范的早期教育课程、保育人员专业化发展和质量评估标准。

（二）服务国家重大战略实施的有力支撑

2015年，习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》说明中深刻指出，当前，我国人口年龄结构呈现明显的高龄少子化特征。[8]第七次全国人口普查充分印证了习近平总书记关于人口国情的重大论断。目前我国总和生育率仅为1.3，远低于世代更替水平2.1，面临“超低生育率”风险，[9]对国家人口安全、社会安全、经济可持续发展形成严峻挑战。[10]我国普惠、优质托育服务资源短缺的现状，容易衍生出婴幼儿无人照护、养育成本偏高、女性工作—家庭平衡难等一系列问题，制约青年家庭生育潜能的释放，[11]由此可能导致少子化和老龄化程度加深。为促进人口长期均衡发展，十九届五中全会明确提出，“实施积极应对人口老龄化国家战略”，并在此战略中指出“优化生育政策……发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本”。国务院办公厅在《关于促进养老托育服务健康发展的意见》中提出“大力发展成本可负担、方便可及的普惠性养老托育服务……提高服务质量，提升可持续发展能力”。2021年7月20日，中共中央、国务院发布《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，指出“实施三孩生育政策及配套支持措施”，并要求“发展普惠托育服务体系……推动建设一批方便可及、价格可接受、质量有保障的托育服务机构”。2022年4月15日，十三届全国政协召开第60次双周协商座谈会，围绕“加快发展普惠托育服务体系”协商议政，中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋强调，要深入领会习近平总书记关于促进人口长期均衡发展和保障幼有所育的重要论述，从战略和全局高度认识做好托育工作的重要性，把握普惠托育的基本要求。2022年5月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，指出“发展普惠性托育服务”。2022年10月16日，党的二十大报告进一步强调，“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”。通过一系列国家政策文件和会议精神可以发现，“普惠”“优质”是我国托育服务体系建设的基本定位与改革重点，通过建设高质量普惠托育服务体系全方位实现“幼有所育”，是服务于我国实施积极应对人口老龄化国家战略的有力支撑。

（三）促进托育服务健康发展的必然要求

2019年国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了促进婴幼儿照护服务发展的总体要求、主要任务、保障措施和组织实施。在《指导意见》的有效引导下，托育服务行业发展进入“快车道”，托育机构和入托婴幼儿数量明显增加。国家有计划、有步骤地颁布了《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》《支持社会力量发展普惠托育服务专项行动实施方案（试行）》《托育机构登记和备案办法（试行）》《托育机构保育指导大纲（试行）》《托育机构婴幼儿伤害预防指南（试行）》《托育机构负责人培训大纲（试行）》《托育机构保育人员培训大纲（试行）》等指导性和规范性文件以推进托育服务体系建设。然而，在托育服务行业发展迎来新机遇的同时，托育服务供给总量不足、结构性供需失衡、扶持和优惠政策落地见效难、人才队伍专业化程度低、课程缺乏规范、质量与公平缺失等发展瓶颈也逐渐显现。[12][13][14]加之受新型冠状病毒肺炎疫情突发、反复影响，大量托育机构刚投入运营就面临着资金短缺、招生恢复困难、行业信任度低等多重压力挑战。问题的外在表现是行业抗风险能力不足，其内在原因则是托育服务普惠程度和质量水平偏低。托育服务作为一种特殊的公共产品，仅依靠市场化机制往往无法保证精准而有质量的供给。[15]因此，促进托育服务健康发展，迫切需要供给侧结构性改革，通过制度设计将“普惠”有机地融入到托育服务体系建设之中，切实提高服务质量，增强托育服务行业的可持续发展能力。

二、韩国高质量普惠托育服务体系建设的举措与经验

进入21世纪以来，为应对超低生育率与重度老龄化危机，满足民众日益增长的托育服务需求，韩国政府开始制定实施托育服务体系建设规划。《第一个中长期托育服务总体规划（2006—2010年）》的基本目标是为扩大公共托育服务资源和提高托育服务质量奠定基础；2008年新政府成立并公布了反映新国情理念和托育服务政策环境变化的《关爱儿童规划（2009—2012年）》，该规划则基于需求的普遍性，为满足个性化支持而实现托育服务的多样化。[16]在前两项规划实施期间，韩国政府主要依托市场化策略扩大托育服务供给规模。2006—2012年，韩国托育机构数量从29 233所增至42 527所，同期3岁以下婴幼儿入托率也从30.6%提升至62.0%。[17]与此同时，私营部门主导的供给模式对托育服务公平和质量亦造成一些负面影响，导致财政资金的社会效益和经济效益未充分发挥。[18]为改进早期托育服务体系建设过度市场化的弊端，韩国进一步强化托育服务体系建设中的国家责任，着力拓展普惠托育服务资源，注重提升托育服务质量。2013年至今，韩国相继实施《第二个中长期托育服务总体规划（2013—2017年）》和《第三个中长期托育服务总体规划（2018—2022年）》。第二个中长期规划将托育服务补助对象由中低收入家庭婴幼儿扩展至全体3岁以下婴幼儿，通过加强托育服务质量管理以促进需求者对托育服务的参与和信任；第三个中长期规划旨在提升托育服务的公共性，向婴幼儿家庭提供优质的托育服务。[19]在规划指引下，韩国围绕托育服务资源结构调整、财政投入、队伍建设、课程设置、督导评估等方面进行了一系列的制度改革和创新，以下将围绕上述方面展开具体论述。

（一）优结构，兼顾托育服务供给效率与公平

在托育服务资源供给方面，韩国坚持政府、市场和用人单位等多方力量相协同的原则，在提高托育服务普及率、增加家庭多样化选择的同时，不断优化托育服务供给结构，扩大普惠托育服务覆盖面，努力让更多婴幼儿家庭获得公平的服务。

首先，大力发展公办托育机构，发挥兜底保障作用。韩国《托育服务法》（Child Care Act）指出，国家和地方政府有责任以适宜的方式照护婴幼儿，并努力以稳定的方式确保财政资源；地方政府应确保其管辖区域内有适当的托育机构，同时建立和运营一定比例的公办托育机构，这部分机构要充分考虑婴幼儿家庭收入、服务需求，优先为贫困、单亲、多文化家庭以及残疾患病的婴幼儿提供服务。由此可见，韩国公办托育服务具有明显的扶弱性质，主要发挥兜底保障作用。为进一步拓展公办托育服务资源，韩国《第三个中长期托育服务总体规划（2018—2022年）》明确提出“将公办托育机构扩充至40%”的发展目标。公办托育机构优先建设在弱势地区，如低收入人口密集的城市居住区以及农业、渔业社区和工业园区；婴幼儿家庭方便可及的住宅区（500户及以上的公寓）义务设置托育服务设施；国有用地和建筑、学校闲置空间等优先建设公办托育机构。[20]

其次，引导优质民办托育机构转型，突出运营的公共性。韩国自2011年开始实施“公共型托育机构”项目，旨在从民办托育机构中选择运营稳定、质量较高的机构予以资助，促进其普惠发展。《公共型托育机构业务指南》对公共型托育机构申报条件、认定程序、保障支持、日常监管和退出机制等作出了具体要求。其中申报条件规定托育机构须满足：认证评估等级为A或评分结果在90分以上；近6个月满员率达到80%及以上（农村地区达到50%及以上）；遵守《托育服务法》各项规定，五年内没有受到任何行政处分或处罚；等等。在满足申报条件的基础上，保健福祉部根据机构认证评估得分从高到低进行排序，同一水平优先选择公办托育机构占有率较低地区的机构，再者是一级保育人员比例较高的机构。

最后，强化用人单位履职，为职工提供福利性托育服务。韩国《托育服务法》规定，员工500人以上或者女性员工300人以上的企业须设置工作场所托育机构，若企业无法独立设置，则应与其他企业合作运营联合工作场所托育机构，或由企业委托当地托育机构提供托育服务。《第三个中长期托育服务总体规划（2018—2022年）》指出，要进一步扩大工作场所托育服务供给。一方面，韩国政府综合分析了企业规模和职工需求，明确“大型企业托育机构建设责任履行率达到90%以上”的发展目标。仅在企业员工需求较少或行业性质不适合发展托育服务的情况下，允许企业以委托的形式履职。保健福祉部每年组织相关人员检查企业是否履行托育服务提供责任，并定期公布未落实要求或拒绝接受检查的企业名单。另一方面，激励中小企业提供托育服务。保健福祉部与雇佣劳动部合作扶持中小企业设置托育服务设施，动员社会资本捐资赞助中小企业，为职工提供托育服务。