文旅项目开发建设管理创新思路分析

摘 要：随着《“十四五”文化和旅游发展规划》《“十四五”旅游业发展规划》先后出台，国内文旅市场蓬勃发展，全国各地开发建设了大量文旅项目。但近年来，此类项目的开发建设逐渐显现出同质化问题，与人民日益增长的高品质文化旅游需求不相匹配。文旅项目从策划到设计施工，再到运营阶段，参与单位多、涉及面广、包含专业复杂，但行管部门暂未发布相关建设规范，项目参与各方只能参照传统工程项目建设管理思路进行管理，实际结果是项目策划方不懂运营，运营方不懂施工、施工方既不懂策划也不懂运营，导致项目在建设过程中管理混乱，影响项目运营效果及投资回收。因而要寻找创新的建设管理思路和方法，指导项目顺利落地实施，以期在给游客带来优质的游览体验的同时，也为项目参与各方带来合理的收益。文章从文旅项目全过程建设管理角度，分析文旅项目建设管理的新思路和方法，以期提高文旅项目建设管理的水平。

关键词：文旅项目；项目建设管理；思路创新

中图分类号：F592 文献标识码：A

引言

党的十九大宣告中国特色社会主义进入了新时代，新时代的总目标是在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，新时代的社会主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[1]。人民的美好生活需求日益增长，尤其是在近几年，人民日益关注、参与高品质的文化旅游活动，全国文化旅游市场呈爆炸式增长。各地政府为满足广阔的市场需求，投资新建、改扩建大量各种类型的文旅工程项目，对项目建设管理的要求也大幅度提升。目前，文旅行业主管部门文旅类工程项目建设指导性规范文件及项目建设管理尚未形成完整的体系。国内各施工企业、咨询机构、规划设计单位通过不同形式广泛参与到文旅项目开发建设管理的各个阶段，因缺乏文旅项目开发建设管理经验，导致大量项目烂尾或运营效果欠佳。因此，本文通过研究文旅项目开发建设管理过程中的新方法，从项目投资方角度，为文旅项目建设管理体系的健康发展探寻新出路。

一、文旅项目建设过程中存在的问题

（一）子项目权属复杂，参与方众多，协调管理难度大

目前，各地方政府依托本地山水林田湖的优势，积极整合区域或片区范围内优质的文化旅游资源，打造了投资额大、子项目多的片区性文旅综合体项目。如某田园综合体项目，规划面积约38平方公里，包含十多个各种类型的子项目，投资金额达20亿元。子项目中既有属于农村集体建设项目，又有新建的游客服务中心和核心场馆等业态内容，同时还对片区范围内原有景区进行提升改造，各项目分属不同的产权单位和个人，从协调用地范围和用地指标开始，就给项目开发建设管理带来了较大困难。

文旅项目与传统工程项目不同，项目参与方除建设、设计、施工、监理等单位外，还涉及村镇集体、产权所属单位、策划规划、方案设计、运营、政府职能、金融、保险等单位。各单位适用的法律法规、部门规章、业态限制条件和因素各不相同，这加剧了项目开发建设管理协调的难度。

（二）涉及专业复杂，业主方缺乏建设管理经验

文旅项目的开发建设是以市场和游客需求为导向的，根据项目区域范围内现有文旅资源综合考量适配不同业态布置，所包含的工程专业不尽相同，一般涉及仿古、房建、市政、景观、装饰、装修、水利、机电、信息化技术等。随着科技的发展，各类文旅项目增加了新兴的业态产品，众多的视觉、感官、互动等新技术和新设备得到广泛应用。专业的复杂性使得文旅项目在建设过程中存在大量交叉作业、交叉管理，给文旅项目的推进造成了一定困难。

各地政府在决策文旅项目时，通常会考虑行业管理权限，指定或授权文旅行业主管部门（如文旅局）或其下属平台公司作为项目的业主方，具体负责项目的投资开发建设及后续运营。文旅主管部门作为政府提供公共服务的职能部门和项目业主方，急需项目建设管理人才。业主方开发建设管理人员面对复杂的专业问题，以及众多项目的参与方和限制性因素互相制约的情况，影响项目推进，拖延项目建设周期。缺乏相关管理经验的情况也会导致项目投资额的增加以及运营困难无法满足预期目标等问题。

（三）项目缺乏指导性文件，实施期间变动大、期限长

传统工程项目的开发建设较为简单，以立项决策（可研报告或实施方案）作为指导性文件推进项目落地实施。而文旅项目从策划到设计，一般有策划方案、概念设计、方案设计、初步设计、施工图设计等重要环节，策划方案作为项目开发建设全过程的指导性文件，贯穿始终。梳理已有案例发现，多地政府按照传统工程项目的开发逻辑，在没有进行充分调研适合当地文旅发展方向、编制策划规划文件的前提下，以工程项目立项决策文件作为依据，开发建设大型文旅项目。指导性文件缺乏的现状可能会造成工程设计阶段，图纸因各方需求调整而频繁变化；施工阶段，大量窝工返工现象不断发生，既浪费资金又拖延整体工期，最终导致项目烂尾或者项目完工进入运营阶段后入不敷出等情况，不仅没有带动地方经济发展和产业升级，也有可能成为地方政府的负担。

目前，文旅项目的实施是按照传统工程项目的报批流程办理前期手续，周期往往是一到两年，甚至更长。即使进入施工阶段，项目也要根据现场条件、艺术需求、市场定位的变化进行调整修正。一般投资体量大、范围广的片区，文旅项目的开发建设会分期开发、分段实施，实施周期更长。

（四）文旅项目投资额大，成本管控难度大

文旅项目投资额普遍较大，部分大型片区性项目投资额可达百亿，整体项目成本管控成为项目投资成败的重要因素。尤其是作为投资主体的业主方，项目组成的复杂性和管理经验的缺乏，使投资成本管控成为一道难题。发包模式无论选择设计、施工分别委托，还是设计施工一体化委托，成本管理工作量都很大，均存在投资超概的可能。即使采用限额设计组织施工，也有可能因完工效果无法满足项目运营需求而被动变更设计，导致项目拖延，而延长投资回收周期。

二、传统工程项目建设管理在文旅项目运用的局限性

（一）传统工程项目管理人员缺乏文旅项目开发建设管理经验

文旅行业的主管部门并未就文旅项目开发建设管理设立相关职业资格认定，这就决定了现阶段文旅项目的开发建设只能参考传统成熟的工程项目建设管理经验。在已有文旅项目实施过程中，一般是整体管理或专业分解后按照传统工程项目分别管理。管理人员主要来自业主方自有项目建设管理人员或者委托的第三方项目管理人员，几乎所有管理人员均来自设计、施工、监理、咨询等传统工程建设领域的行业单位。因文旅项目体现出的跨行业、跨专业特性，传统工程项目管理经验人员由于自身专业知识局限，在项目管理过程中会感到管理难度大、无从下手，进而导致项目开发建设计划混乱、进度迟缓、窝工增加、变更增加等情况频繁发生。另外，文旅项目的运营属性决定了管理团队还应具备项目运营经验，否则可能因管理人员运营缺乏经验，导致项目竣工验收后业态产品不合适、游线设置不合理，游客体验感、舒适度不佳，进而影响项目整体运营效果。

（二）传统工程项目投资决策对文旅项目定位不完整

传统工程项目投资决策是由投资方按照项目属性，分别从经济效益、社会效益、环境效益、生态效益等方面分析论证项目目标，从而得出是否投资建设项目的决定。尽管在项目分析具体目标时，也分析了功能目标和市场份额目标，但相对于文旅项目投资决策而言，还应将运营前置，以游客需求作为主要的目标分析，这就是传统工程项目建设管理在文旅项目投资决策阶段的定位不完整的体现[2]。

（三）传统工程项目建设管理应用方面和应用阶段具有局限性

方法和流程较为成熟，主要施工过程中的文旅项目作为混合了多个工程专业的新兴综合性行业，具有以游客需求为中心、运营前置的特性，业主方应当是项目开发建设管理的主要应用方，在参考传统工程项目管理方法管理施工阶段的同时，应统筹管理项目开发建设过程的各个阶段，最终达到投资决策时运营方案的预设目标。因此，传统工程项目建设管理方法适用范围较窄。

三、文旅项目建设管理的新思路

（一）建立项目建设管理统筹协调机制

现阶段，文旅项目的业主方相较于项目开发建设过程中可能涉及报批报建到的国土规划、财政、住建、交通、环保等地方政府职能部门，工作时遇到的阻力会比较大。地方政府若想通过文旅项目带动地区产业升级、区域经济融合发展，首先要解决统筹协调机制这一难题。有些地方为推进项目开发，建立了临时工作组，但因为重视程度不够，工作组的统筹协调能力有限，并没有起到应有的作用。为此，应成立一个以地方政府一把手为组长、分管领导为副组长，所有涉及地方职能部门为组员的工作专班，现场办公，定期召开项目推进会，及时反馈、解决项目开发建设过程中影响项目推进的各种复杂问题。

（二）选择有开发建设管理经验的单位提供全过程咨询管理服务

鉴于文旅项目的复杂特性和业主方管理经验不足，建议项目在策划设计阶段聘请拥有丰富文旅项目建设管理经验的单位提供全过程咨询管理服务，从策划规划、设计协调、施工管理、采购管理与运营衔接等方面切入，在保证产出效果的前提下，从运营需求角度出发，严格控制项目投资成本、把握施工进度，规范项目各阶段管理流程。业主方在选择咨询管理服务机构时应仔细甄别、多方比较，避免选择仍是传统工程思维逻辑的咨询管理服务机构，建议在全国范围内筛选具有大型文旅项目开发建设管理经验的单位，聘请相关人员提供咨询服务，在确保项目建设过程符合文旅项目开发逻辑的同时，协助业主方提前搭建运营模式、制定运营方案、组建运营团队、构建运营能力，项目建成后顺利进入稳定运营状态。

（三）以运营需求为前提编制策划规划方案，综合指导项目快速落地

文旅项目要在项目决策阶段明确运营模式、运营单位、游客来源、游客消费习惯、业态布局、交通通达性、游览路线、配套设施等要素。这就需要一份完整的以运营需求为前提的文旅项目策划规划方案。方案应依托项目所在地及周边的自然景观资源、人文资源，深度挖掘属地文化独特性和当地的山水林田湖草等自然景观，结合市场分析、游客画像，充分衔接当地上位规划，提炼出适合地区发展的策划文件，并据此梳理、分析、设计出具有当地特色的具体业态布局。为促进区域经济发展，必要时还要对地方总体规划或区域发展规划等上位规划进行微调，这在项目决策阶段尤为重要。文旅项目的开发建设，从设计到施工应始终以批复的策划规划方案为指导性文件贯穿始终，综合指导项目快速落地。

（四）合理设置开发建设模式，严格管控项目成本

文旅项目具有投资金额大、收益率低、回收周期长的特点，绝大多数项目是由地方政府主导，仅凭当地财政无法覆盖庞大的资金投入，可根据当地资源条件或产业优势设置有吸引力的开发建设模式，充分调动社会资本的积极性，特别是涉文旅业务投资运营的大型企业。另外，在项目策划阶段就应充分考虑项目范围内自然资源、人文资源等可与文旅相融合的项目或资源，以“文旅+”的模式吸引和争取上级财政补贴，如文化、文物、交通、生态环保、水利、文旅等专项补贴。在项目设计施工阶段，业主方应实行全过程项目建设管理，严格控制投资成本，确保项目投入运营后能够取得预设回报。

四、结论

传统的工程项目管理思路在文旅项目开发建设管理过程中的运用具有一定的局限性，从项目决策阶段到实施阶段，传统工程项目管理思路更多的是从单个项目施工管理的角度出发，难以适应文旅项目以运营和游客需求为中心全过程建设管理的要求。本文通过分析文旅项目开发建设过程中存在问题和传统工程项目管理思路的局限性，从组织协调机制建立、咨询管理服务专业化、指导文件编制、投资建设模式重设等角度提出了新的管理思路和方法，旨在通过这些新思路和方法的推行和应用，提高文旅项目全过程开发建设管理的水平，最终实现策划文件预设的目标，在为游客带来更好的游览体验的同时，也为当地文旅产业升级，实现城乡融合发展打坚实基础。

参考文献

[1] 何星亮.[十九大·理论新视野]读懂十九大报告中人民日益增长的美好生活需要[EB/OL].（2017）[2024].http：//www. rmlt.com.cn/2017/1103/501921.shtml.

[2] 全国咨询工程师（投资）职业资格考试参考教材编写委员会编著，项目决策分析与评价[M]北京：中国统计出版社，2019.12：1-3.