县域城乡融合发展的对策研究

摘 要：县域是推动城乡融合发展的关键切入点，目前宝鸡市在产业融合、居民城市化、基础设施建设和公共服务供给等方面取得了一些成就，但是也存在城乡生产要素双向流动不畅通、乡村现代化产业体系不完善、城乡生态文明体系建设无衔接、城乡金融服务体系构建不均衡等问题，文章针对这四个问题提出了相应的建议。

关键词：县域；农村；城乡融合发展；宝鸡市

中图分类号：F592.7 文献标识码：A

基金项目：本文系2023年度宝鸡市哲社专项“深入学习贯彻习近平总书记在听取陕西省委和省政府工作汇报时的重要讲话精神研究”（项目编号：BJSKZX-2023JH01）的研究成果。

引言

2022年中央一号文件强调，将城乡融合发展的切入点和重要支点定位在县域。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》强调县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，并提出到2025年以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展的发展目标，要求以县城为基本单元推进城乡融合发展。由此可见，县域已经成为中央推动城乡融合的重要空间单元，新时代探讨县域范围内城乡融合发展对促进共同富裕、实现中国式现代化具有重要意义。

宝鸡市位于陕西省西部，素有陕西“西大门”之称，其地理位置西接甘肃，东临西安，南通四川，位于交通要道，具有发展的地理优势，其对于陕甘川三省的发展均具有重要意义。宝鸡市下辖区县共12个，各县资源禀赋迥异，发展情况不尽相同，各县在城乡融合发展中都积累了一定的实践经验，但是如何在县城范围内推进城乡融合发展还有待进一步探讨。文章以宝鸡市为例，以期探寻促进城乡协调发展，实现宝鸡市高质量发展的有效途径。

一、县域城乡融合发展的理论内涵

县域城乡融合发展是以县域为基本发展单元或基本空间载体，充分运用县域与乡村紧密联系的空间优势，畅通“乡村—县域—城市”要素流通，立足县域自然禀赋、人口规模、发展现状、精神文明形态等基本情况，以县域经济特色与经济结构优化推动县域内城乡多方位、全方面的融合发展，从而缩小城乡发展差距，实现城乡等值化发展[1-2]。县域内城乡融合发展是实现共同富裕的必由之路，是结合我国具体实际、符合我国发展现状与阶段的最佳选择。

二、宝鸡市县域城乡融合发展实践经验

（一）产业融合取得新进展

宝鸡市一直以来将产业融合作为乡村振兴与城乡融合的重要抓手。例如，岐山县做大“一碗面”经济，推广“龙头企业+合作社+基地”模式，发展种植养殖四大产业区，做强做优深加工企业，搭建线上线下销售网络，培育电商个体八百多户。陇县推进“五大基地”建设，构建以产销企业为龙头，专业奶农为支撑，合作组织为纽带，饲草饲料为基础的现代乳业全产业链。除此之外，宝鸡市还大力推动乡村旅游，利用农业的多功能性，大力发展观光农业、休闲养生、大地景观、智慧农业等“农业+”融合产业。比如陇州回族乡村游、泥塑体验乡村游等。

（二）“城乡两栖”成为新形态

从住房上讲，一般农村居民会受到经济社会发展与当今社会婚俗的影响，自愿在县城购房，但是仍然保留农村的宅基地，逢年过节、村中办红白喜事等都会选择回农村居住；从就业上讲，“城乡两栖”主要表现为在县城主要从事二、三产业，成为“打工人”，农忙时仍然会回农村从事农业；从教育上讲，越来越多的农村居民将孩子送到县城读书，由父母或者祖父母租房“伴读”，逢周末或者寒暑假回农村生活。

根据2010年与2020年的人口普查数据，2020年同2010年相比，宝鸡市人户分离人口增加547 593人，增长1.6倍，这在一定程度上代表了宝鸡市县域城镇化水平不断提高，县域内城乡融合水平有所提升。在“城乡两栖”形态下，既能扩大县城的消费水平，又能在消费刺激下不断优化县城的产业结构。农民在县城务工能不断提高其收入，是县域城乡融合发展的重要表现。

（三）城乡基础设施逐渐接轨

根据宝鸡市2022年发布的《人居环境整治成效显著存在问题不容忽视——全市农村人居环境整治工作调研报告》显示，在所调查村有99%的家庭的生活垃圾实现了集中处理。有96.2%的村民实现了水泥路连接到了家门口。截至2021年底全市累计完成改厕2.23万座，累计配置牵引式垃圾转运车1 080辆和转运厢3 699个、小型垃圾收集车4 860辆以及垃圾桶近20万个。到2021年底，全市共有9 320个自然村生活垃圾得到有效治理，治理比例达到86.5%。由此可以看出宝鸡市乡村基础设施建设供给方面逐渐均衡化。

（四）公共服务供给趋向全覆盖

宝鸡市各县在公共服务供给方面取得一定成就。就城乡基本教育一体化方面，凤县推动义务教育均衡化，开展县域义务教育基本均衡监测，加大乡村小规模学校、乡镇寄宿制学校和薄弱学校建设力度。陇县通过完善义务教育优质均衡发展机制，加强对义务教育阶段的经费保障，推进城乡学校结对帮扶全覆盖，探索教育集团管理模式，推动城乡师资队伍均衡化，完善县域内教师校际间合理流动机制等。

在城乡医疗卫生服务体系方面，全市基层医疗机构规范化，儿童保健门诊全覆盖。比如麟游县加强慢性病高风险人群检出和管理工作，实施管理对象差异化分类干预及健康教育个性化管理。针对65岁及以上老年人体检项目，组织医务人员上门入户体检，医生入户为其解读体检报告。这些数据与举措说明城乡基本公共卫生服务均等化已经取得基本成绩。

三、宝鸡市县域城乡融合发展存在问题

（一）城乡生产要素双向流动不畅通

在我国城镇化进程中，农民向城市流动，实现非农化转变，致使如今已经出现“空心村”或者村庄凋敝的现状。一方面，农村居民无法享有与城市同等均衡的公共服务，所以农村居民为了获得更加优质的教育、医疗等资源，对转向城市的心情十分迫切；另一方面，要使劳动力回流或者吸引城市居民来到乡村就需要有大量的就业机会，而有关农业的创新前期投资大，收入具有不稳定性，是乡村对劳动力缺乏吸引力的重要原因。

（二）乡村现代化产业体系建设不完善

产业体系建设是县域城乡融合发展中的重要一环，乡村现代产业体系是否完善，决定着其是否能顺畅融入县城产业循环体系中。目前乡村现代产业体系主要存在以下问题：一是乡村产业虽然基本上实现了规模化，但是多数还处于产业链的下游，缺乏对农产品的进一步加工。二是部分农产品加工业生产体系规模较小，缺乏高水平技术的支撑，生产设备落后，管理模式较为松散，没有形成健全的规章制度。三是产业链、供应链具有不稳定性。农产品加工、生产、销售各个环节连接不够紧密，产品质量存在不稳定性，难以将农产品生产与市场对接并根据市场变化灵活调整。四是乡村特色产业存在同质化现象。发展乡村旅游，大多采取以开放采摘园、打造特色小镇、修建游乐场为主的模式，但因宣传力度不足导致难以吸引预期游客，长此以往，游乐场、特色小吃街等会处于荒废状态，缺少资金管护，难以实现长远发展。

（三）城乡生态文明体系建设无衔接

在县域范围内，县城与乡村在生态文明体系建设中具有不同优势。在阐明两者优势之前，必须明晰一个概念，那就是生态文明不仅仅只强调生态，而是强调在保持良好生态的基础上，将“绿水青山”转化为“金山银山”。县城相比于乡村，具有更强的将生态资源转化为经济实力的科技、管理能力，这就要求工业企业生产要走高质量发展道路，但是现状其还停留在粗放式发展阶段，存在高污染、高耗能的现象。而乡村相比于县城明显具备生态优势，但还只存在“山清、水净”的较原始自然景观，这种自然景观难以创造经济效益。乡村生态旅游建设容易浮于表面，缺乏“特色”，吸引游客能力不足。县城与乡村在生态文明建设的比较中优势与缺陷并存，具有互补性与共通性。但在城乡发展中人们往往更加注重经济发展，对生态发展与生态经济性发展有所忽略，尤其是乡村生态文明建设亟须在县域内整体统筹规划。

（四）城乡金融服务体系构建不均衡

通过对比城乡金融服务体系，笔者发现农村金融服务机构主要是农村信用社，这存在一定的问题。一是农村金融服务供需失衡。农村金融机构（包括农村信用社在内）撤并幅度较大，一些镇的金融机构撤并之后办理金融业务就要去县城；金融机构储蓄与贷款也存在不足现象。二是农村信用社发展趋于商业化。农村信用社定位是服务“三农”，盈利能力不强，但管理运营成本日益增加，而新一轮改革更加将重点放在提升管理能力与控制成本上，削弱了服务“三农”的政策性业务，其发展逐渐偏向商业化。

四、推进县域城乡融合发展的政策建议

（一）健全市场体制，引导城乡要素双向流动

一是建立人才引进机制。由政府主导设置诸如物质方面或精神方面的奖励，并签订合同予以保障，从而鼓励各类人才回到农村创新创业，带动农村发展。尤其是刚毕业大学生在面临严峻的就业形势时，回到基层建设农村对人生发展来说是一个不错的选择。二是加快促进一、二、三产业融合。传统农业发展模式以及机械化的发展决定了农业不需要更多的人员进行耕作，而一、二、三产业融合运用需要现代化管理模式，利用科学技术以发挥资源优势，其发展需要各行各业的人才，这种就业机会能天然地吸引人才回流，具备商业头脑的商人也会嗅着商机赶来投资。三是建立信息共享平台。农村一直处于信息较为封闭的状态，这使农村与县城之间存在一定的信息不对称的现象，投资者找不到农村的“投资之门”，农村建设找不到有可能回流的“生产要素”，因此，建立县城与各农村之间的信息共享平台尤其重要，可以降低发展过程中的资源寻找成本，提高适配度。

（二）完善乡村产业体系，促进一、二、三产融合发展

完善乡村产业体系要从发展现代化大农业与乡村特色产业着手。现代化农业主要体现为“大规模”“大企业”“大产业”。“大规模”强调规模化经营，其关键在于不断健全农村土地流转体制机制，让农民手中的土地财产“动”起来，发挥规模效应。“大企业”是指鼓励农村企业发展，实现农村企业在农业产业链中发挥引领带动作用。“大产业”是指以综合性农业产业链为发展目标，发展粮食生产、农产品加工、畜牧业、养殖业等多元化农村经济。另外，要发挥特色产业对乡村产业的带动作用，以龙头企业带动农业产业发展，加快一、二、三产业融合，提升农产品附加值与商业价值。尤其要深耕县域特色，将县域特色发展壮大为特色产业，形成品牌优势、品质优势与市场优势，完善农产品供应链。比如眉县的猕猴桃产业建立“企业+合作社+农户+基地”等多种经营模式，实现一、二、三产融合，比如，从猕猴桃鲜果到果汁、果脯等实现了农产品再加工，通过参加进博会、农交会等知名展会，拍摄主题电影等宣传手段打出“眉县猕猴桃”品牌，是依靠乡村特色产业完善乡村供应链的典型例证。

（三）构建生态文明体系，激发美丽乡村建设潜能

一要加大宣传引导，提高生态意识。相对来说，县域对生态文明建设的思想认识不够深刻，通过宣传教育，使当地人从内心深处了解生态文明建设的含义及其重要性，激发其主观能动性。二要丰富村民业余生活，丰富精神享受。县城相比于农村拥有多元化娱乐方式，居民在业余时间培养自己的兴趣爱好，提升情趣情操，但是农村资源有限，娱乐方式相对单一，可采取措施丰富村民业余生活，丰富其精神享受。比如开展农业技术讲座、戏剧节目表演等活动。三要推进生态产业化开发，催生经济效益。通过推广农业生态旅游模式、打造生态文化产业模式等使生态文明建设不仅仅停留在生态上面，把生态效益转化为经济效益。

（四）创新金融服务方式，推动城乡金融均衡发展

一要平衡农村金融供需。通过开展农村金融需求调查研究、金融机构转变工作方式，以及优化服务、政府部门加大支持力度等措施弥补农村金融供给不足的短板，最终实现城乡金融服务均衡发展。二要合理布局金融网点。明确农村各地区金融服务需求情况，合理建设金融网点，依托数字化建设，为农村提供线上线下多元化金融服务渠道；根据人口密集程度与路程远近合理分布金融网点；金融网点联合建立流动站，为村民进行金融反诈知识宣讲，提供政府事项查询服务等金融知识宣传。

县域城乡融合发展是实现共同富裕的关键一招，是城乡融合发展的重要切口。不论是促进县域经济高质量发展，还是推动乡村振兴，县域城乡融合发展有其自身优势，提高城乡居民收入水平，深化乡村治理水平，建设美丽、宜居乡村，在城乡融合发展中县城与乡村形成合力，实现城乡和谐共生，为实现共同富裕走出关键一步。

参考文献

[1] 赵伟佚，潘玮，李裕瑞.县域内城乡融合发展：理论内涵与研究进展[J].地理研究，2023（6）：1445-1464.

[2] 龙花楼，徐雨利，郑瑜晗，等.中国式现代化下的县域城乡融合发展[J].经济地理，2023（7）：12-19.