元治理视角下我国社区教育协同治理的现实困境与优化路径

［摘要］我国社区教育协同治理存在跨部门协调困难和多元主体协作不足的问题。元治理理论对于分析和指导我国社区教育协同治理机制改革实践具有一定的适用性。基于元治理视角，树立多元主体协同治理意识是优化现有协同治理模式的前提。选取政府作为元治理者，通过加强统筹协调、服务指导功能，构建综合协调型协同治理机制是解决各部门和多元主体之间协作困境的有效路径。

［关键词］社区教育；元治理；协同治理

［作者简介］吴杰（1981- ），男，江苏泰州人，江苏开放大学教育学院，副教授，博士。（江苏南京 210013）

［基金项目］本文系江苏省教育科学“十四五”规划2023年重点资助项目“高质量发展视域下江苏社区教育资源整合机制研究”的研究成果之一。（项目编号：B/2023/01/57）

［中图分类号］G720 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2024）17-0067-08

社区教育既是学习型社会和学习型大国建设的重要途径，也是社区建设和社区治理的重要内容，还是满足社区居民终身学习需求的重要方式。提升社区治理能力、建设学习型社会，对推进社区教育协同治理提出了更高要求。我国社区教育协同治理机制虽然已经初步建立起来，但在实践层面还面临很多障碍和问题。政府作为社区教育的供给主体，存在职责定位不清、部门条块分割、内部沟通不畅、整合统筹不力等问题［1］。社会组织、行业协会、企事业单位等社会力量作为社区教育的重要参与主体，参与社区教育的方式和程度还比较有限［2］。社区居民作为社区教育的受众主体，参与社区教育活动的主动性未能充分激发［3］。社区教育协同治理的运行状态和理想状态之间还存在较大差距，社区教育多元协同联动管理模式在政策法规、制度建设、主体意愿、主体能力等方面还需要不断完善［4］。

目前学界从利益相关者［5］、协同治理［6］、公共危机治理［7］等视角对社区教育治理的内容、方式、路径开展了较为丰富的研究，但对协同治理机理的研究还不深入。有学者指出，多元主体协同不可能自然发生，需要在社会治理实践中积极培育［8］，以改变社区教育单向主导、自上而下的现状，使社区教育发展朝着多元主体协同治理转变［9］。政府是推动社区教育发展的最重要主体，需要积极落实各项政策，加强统筹协调、服务指导功能，激发有关部门的积极性，强化社区教育协同治理的效能。社会组织是参与的重要主体，通过提供个性化、多样性、专业化的服务，有效弥补政府供给不足和精细化程度低的问题，对满足居民高品质需求发挥重要作用。社区和社区居民希望政府和社会各界提供多样化、便捷优质的教育服务，以丰富居民精神文化生活，促进社区健康发展。因此，如何兼顾多元主体的利益冲突和需求，积极调动各主体参与的动能，不断完善多元主体社区教育协同治理机制，成为社区教育协同治理实践中必须考虑的问题。元治理理论认为，政府应该扮演统筹协调其他主体的角色，充分整合各方的资源和力量，对治理制度和机制进行统筹安排，以形成一种新的治理机制。在元治理视角下，立足于当前社区教育协同治理的实践现状，梳理多元主体参与的利益需要，构建社区教育多元主体元治理模式，可打破多元主体协作困境，为社区教育高质量发展提供理论依据和实践参照。

一、元治理视角下社区教育协同治理的适用性分析

（一）基于多元主体的元治理模式

元治理理论既可用来指导不同主体如政府、企事业单位、社会组织之间构建高效的协同作用体系，也可用于指导同一主体的内部机构之间建立良好的合作关系。元治理理论认为，不同主体之间构建高效协同作用体系的关键在于激发各主体的内在动力，动员各主体积极参与；选择居于主导地位、发挥核心作用的主体作为元治理者，担负统筹协调、组织引导的职责。元治理理论将元治理者和其他参与者之间的关系理解为统筹协调、组织指导的关系，在确保各主体地位相同的基础上，对参与者进行组织引导［10］。政府在出台政策、制定规则、动员各方、促进公平、强化评估等方面具有权威性和公信力，因此政府是理所当然的元治理者。在以元治理理论分析我国社区教育协同治理的适用性基础上，选取元治理者构建基于多元主体的社区教育协同治理机制，有助于激发各主体的主动性和积极性，最大程度地提高协同治理能力。

政府作为社区教育的主导者，通过制定一系列政策推动社区教育发展。政府不仅拥有政策、经费、设施、场所、人力、平台等丰富的资源，还以购买服务、设立项目、税费减免、场所出租等方式，引导社会各界积极参与社区教育。这些因素都决定了政府是社区教育协同治理的元治理者。社区作为社区教育的主阵地，尽管拥有场地、设施、人员等优势，但其作为社会最基层组织无力承担统筹协调职能，因此无法作为协同治理的核心主体。由于社区教育具有公益性，社会组织的逐利本质决定了其在社区教育中不可能承担主要责任，而只能作为有益补充。由政府扮演元治理者的角色，并不是单纯强调政府的核心主体地位和作用，而是要加强政府的服务意识和指导功能。政府不仅是规则制定者，更是组织协调者，要扮演好统筹指导的角色，积极引导多元主体在遵循规则的同时实现自身发展。政府作为元治理者，应厘清各级政府、各部门之间的权责，积极统筹好各部门之间的利益，为引导多元主体积极参与做好组织保障。政府要强化科学决策的前瞻性和可操作性，在不同部门之间加强协调和平衡，以做到不同机构之间的利益均等和最大化。在社区教育协同治理的实践中，政府要承担跨部门的统筹协调职责，建立跨部门的协调委员会或者联席会议制度，提高不同部门协同治理的履职能力。教育行政部门作为元治理者的主管部门，要承担社区教育的主管职责，积极构建跨部门协同治理机制。由此，在实践层面，元治理理论可为社区教育协同治理提供有效指导。

（二）以元治理理论指导社区教育协同治理的现实依据

1.协同治理机制：为元治理奠定基础。2004年，教育部印发《关于推进社区教育工作的若干意见》，提出形成“党政统筹领导、教育部门主管、有关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、群众广泛参与的管理体制和运行机制”［11］。经过多年的实践探索，社区教育多元主体参与的运行机制得到进一步明确和发展。2016年，教育部等九部门印发《关于进一步推进社区教育发展的意见》，提出“推动形成党委领导、政府统筹、教育部门主管、相关部门配合、社会积极支持、社区自主活动、市场有效介入、群众广泛参与的社区教育协同治理的体制和运行机制”［12］。此后，各地积极颁布推动区域发展的社区教育实施办法或者意见，不断加强社区教育多元主体协同治理。例如，上海市发布《关于进一步推进本市学习型组织建设工作的通知》，提出“加强顶层设计，明确部门分工，构建党委领导、政府统筹、部门协作、社会参与、分工落实的工作格局”［13］；江苏省发布《关于加快发展社区教育的实施意见》，提出“建立由政府主导、多部门共同参与的工作协调机制和联席会议制度，加强对社区教育工作的规划、协调、检查和指导”［14］；浙江省发布《关于高质量加快推进未来社区试点建设工作的意见》，提出“建立政府引导、部门联合、教育协调、社区主管的社区学习场景运行机制”［15］。目前，各地已初步建立起政府主导、社会各方积极参与的社区教育协同治理机制，为元治理理论指导社区教育协同治理奠定了基础。

2.多元参与模式：为元治理提供现实可能。政府、社区、居民、社会组织、企事业单位等多元主体共同构建起社区教育协同治理机制。在政府机构方面，教育部门作为社区教育的主管部门，负责研究并协调解决社区教育发展重大事项，负责解决社区教育工作中的困难与问题，以项目建设、品牌打造、课程开发、平台搭建、培训活动等方式，有效开发社区内的物力、人力、组织资源，积极整合区域学校资源。相关职能部门积极发挥协同作用，加强各部门的资源开发和支持力度，为社区提供公共服务项目。例如，财政部门按照常住人口比例拨付社区教育发展经费；文化、民政、科技、体育、妇联、工会等有关部门，以开放公共文化设施、发布公共服务项目、开展相关活动等方式，加强对社区教育资源开发的投入力度，拓宽社区教育资源经费筹措机制，丰富社区教育资源的供给内容。在教育机构方面，普通高校、职业院校、中小学校基于安全问题、运行成本、设施维护等方面的考虑，主要以教师送教、项目开发、课程建设、学生志愿服务、技能培训等形式向社区输送资源。在社区层面，社区学院、社区文化中心、社区培训中心、社区活动中心、教育培训机构等，积极提供场地设施，开展各类教育活动。在社会力量方面，社会组织通过参与投标政府项目、租赁场地、开展培训活动等方式，发挥其策划、组织、实施各类活动的专业优势和经验，有效利用社区闲置的场地和设施，为社区居民提供教育服务活动。因此，由政府主导、多元主体发挥各自特长的社区教育协同机制，为元治理理论应用到社区教育协同治理中提供现实可能。

（三）探索基于元治理理论的社区教育协同治理路径

元治理理论强调对现有治理模式进行修正和完善，通过协调政府、市场和市民之间的冲突，有效整合多元主体的资源，以构建优势互补、协同作用的高效治理模式。政府具有权威性和主导性，可作为社区教育的元治理者，协调政府各部门资源，整合社会各界资源，以实现资源利用的最大化和资源配置的合理化。已建立的多元主体参与的社区教育协同治理机制，为元治理理论指导下的社区教育协同治理机制的优化和创新提供良好的基础。针对当前社区教育协同治理不足的现状，构建基于多元主体的元治理模式，有助于重新认识各级政府之间、政府各部门之间、多元主体之间的结构关系，切实有效推进社区教育协同治理的创新发展。

二、社区教育协同治理的现实困境：多元主体的协作断裂

我国社区教育协同治理格局还处于初步发展阶段。由于地方政府重视程度不够、有关部门参与方式和投入程度不一、社会各方认知度和社区居民参与度不高等因素的影响，社区教育协同治理整体运行不畅、效果不佳。

（一）政府内部协作不畅

1.顶层设计不完善。当前我国社区教育协同治理在顶层设计层面存在缺失，这是影响多元主体协同治理实践效能提升的关键原因。教育部职业教育与成人教育司的城乡社会教育处作为国家层面的社区教育主要职能机构，负责推动全国社区教育工作，理应担负起统筹协调的职责，但其作为处级单位无法完成对其他部门的横向统筹，难以联同有关部委建立国家层面的社区教育协同治理机制。在社区教育协同治理实践过程中，国家层面缺乏具有统筹功能的主体单位，无法协同有关部门推进社区教育治理，意味着要回到部门单独负责的状态。部门负责制虽能发挥职能部门的专长，但需要加强统筹协调内、外部资源的能力。各地负责社区教育的职业教育与成人教育处难以调动教育部门中有关基础教育和高等教育的资源，无权协调其他部门的公共服务资源，也缺少社会各界资源的支持。由于社区教育主管部门的重视程度不同，未能充分发挥统筹协调的作用，社区教育协同治理在现实中遇到种种阻碍，严重影响社区教育协同治理机制的完善和创新。

2.权责失衡制约合作。社区教育协同治理中的府际合作面临种种困境，主要表现为各级政府合作不畅、相关部门合作乏力、社区与街道间缺少沟通。究其原因，无论是纵向上各级政府的主导还是横向上不同部门的协作，社区教育协同治理都缺乏明晰的权责配置。由于缺乏协作制度，并受到多头管理、各自为政的影响，各级政府对社区教育的重视程度不够，严重影响各主体合作的意愿和能力。一方面，各级政府在社区教育中担负的权责不明确。上级政府制定规则，掌握丰富的社区教育资源，具有发布政策、调动资源的权威；下级政府处于执行层，被动应对上级的命令，调动资源的权限和权威不足。在实际运行中，上级政府往往将任务传导给下级政府，而下级政府却处于有责无权的状态，这种权责配置不明导致社区教育协同治理效率低下。在分级负责的原则下，各级政府、有关部门都有协同治理的任务，能够积极推动治理进程，但也存在多头管理、协同乏力的情况。在基层社区教育实践中，出现民政、科技、妇联、综治委、农业等多部门要求面向社区居民群体，开展有针对性的教育培训活动，这给原本缺人、少人的社区带来巨大的工作压力。另一方面，在社区教育协同治理实践中，制度不健全导致各部门横向协作、各级政府纵向协调受到阻碍。各主体各自为政，无法实现信息共享、资源互通，阻碍协作共享机制健康运转，导致社区教育协同治理难以在基层落地。

3.部门之间缺乏有效融合。政府多以行政手段推动社区教育发展，要求有关部门积极参与社区教育协同治理。例如，民政部作为社区和社会组织的直接管理部门，主要是为社区建设和社会组织参与社区教育提供服务指导，包括政策支持、信息咨询、资源开放、成果展示、沟通协调等，以强化社区发展和社会组织的服务功能和服务品质；老龄委积极开展智慧助老服务活动，组织老年协会、老年社团等到社区开展老年教育活动；人社部加强民生档案建设，组织开展就业创业、技能培训活动；科协打造科技志愿服务队伍，建设科普惠民服务站，负责开展科学普及活动；文旅部负责开放公共文化设施、发布文旅项目，为居民营造休闲娱乐场景。不同部门按照各自的职责开展社区教育服务工作，但社区教育工作协调机构和联席会议制度尚未健全，无法协调各部门利益冲突，难以协同推进社区教育工作。社区教育治理还处于有关职能部门机械合作的阶段，协同治理的主要内容、承担职责、运作流程、成效评估等仍不明晰，统筹整合型社区教育协同治理机制建设还任重道远。