美国学徒制运行机制与改革动态研究

［摘要］美国学徒制具备完善的体制机制和法律政策制度保障。在重振制造业，强化产业工人培养和扩大就业的目标驱动与国际宏观经济环境压力下，美国政府积极探索和开展学徒制改革，修订法律，出台新政，加强投资，扩大宣传。2008—2022年，美国在学徒培养规模扩大、学徒制行业领域拓展、学徒制项目建设、学徒制网络平台优化和标准开发方面取得了显著成效。通过对美国学徒制体制机制、法律、改革动态进行梳理和分析，为中国特色学徒制的建设提供国别比对，为我国学徒制体系优化和实践推进提供经验参考。

［关键词］美国学徒制；体制机制；法律；政策；动态

［作者简介］张晶晶（1983- ），女，河北张家口人，唐山工业职业技术学院，教授，硕士。（河北  唐山  063299）

［基金项目］本文系唐山市教育科学十四五规划2022年度课题“中国特色学徒制治理结构现代化研究”（项目编号：14522YB75，项目主持人：张晶晶）、河北省教育科学研究“十三五”规划2019年度重大招标课题“现代学徒制与企业新型学徒制有效融合途径的实践研究”（项目编号：1901015，项目主持人：张晶晶）和教育部职业技术教育中心研究所2019年公益基金课题“若干国家和国际组织职教发展动态跟踪研究”（项目编号：ZG201910，项目主持人：刘育峰）的阶段性研究成果。

［中图分类号］G719.3/.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2023）07-0059-08

2008年金融危机后，全球经济衰退给各国造成严重的内外发展压力，多国纷纷将制造业为主的实体经济作为改善经济发展的重心。英、法、美借鉴德国经验重启学徒制改革，培养产业工人。在多年忽视实体制造业和产业工人培养引发一系列经济社会问题后，美国近几届政府均致力于推行和扩大学徒制，为学徒制拓展提供资金支持和政策保障。但美国历届政府的学徒制政策也呈现出不同特点：2009年至2017年美国政府将强化学徒制提上国家日程和政府工作要点；2017年至2021年美国政府启动并大力推进行业认可的学徒制项目；2021年至今美国政府修订学徒制法案，大幅提高学徒制资金支持，学徒制拓展重点重回注册学徒制轨道。由此不难看出，学徒制在美国的产业工人培养、退伍军人及少数族裔安置、劳动力素质提升、扩大就业和支持制造业发展方面发挥了重要作用。在十四五时期，推进中国特色学徒制既要坚持中国特色，从中国国情和职业教育与培训和产业需求出发，也要了解国际发展动态，知己知彼，争取人力资源和产业发展竞争优势。本研究对美国学徒制的体制机制、法律制度、政策动态和发展趋势进行了梳理分析，以期为中国特色学徒制发展提供参考。

一、美国学徒制发展趋势

近年来美国学徒制不断拓展专业领域，迄今已经覆盖先进制造、建筑、能源、金融服务、医疗保健、住宿餐饮、信息技术、电信和交通运输九大产业。2008年金融危机之后，美国为重振制造业，扩大技术工人学徒制培养规模。美国学徒制官方网站截至2021年统计数据显示：自2012年以来新学徒总数达200万人，新学徒数量增加了64%；年平均在岗学徒数与过去十年平均数量相比增加22%（593000∶484000）；过去五年中有396000名学徒完成学徒制学习；过去五年中新设学徒制项目147000余个。众多美国知名企业将学徒制纳入企业劳动力开发战略。

受到新冠感染疫情影响，2020年美国学徒制新学徒数量出现小幅下降，但在2021财年，新学徒数量恢复上升趋势，数量达到2008年以来第二高水平。据美国劳工部网站就业与培训办公室统计，2021财年，美国全国超过241000名学徒进入学徒制培养体系，全国范围内593000余名学徒在挣取薪酬的同时获得所需技能学习，96000名学徒从学徒制培养体系毕业；全国范围内共有在运行注册学徒制项目近27000个，全国新设学徒制项目2879个，与2008年水平相比增长89%。美国政府为拓展学徒制，扩大产业工人培养规模，积极学习德国、英国等国家学徒制经验与做法，与学徒制培养具有良好基础的相关国家开展合作。2022年4月，美国劳工部与澳大利亚数字与经济事务部签订备忘录，扩大在美澳大利亚企业和澳资企业注册学徒制培养规模，为两国创造更多就业岗位。同时，美国与瑞士合作，引进瑞士学徒制的模式与做法，优化自身学徒制培养体系。

二、美国学徒制的体制机制

美国学徒制主要为注册学徒制，归属劳工部管理。2008年起，美国逐年扩大学徒制政策及资金支持力度，完善优化学徒制体制机制和网络管理平台，提升学徒制体系运行效率。美国学徒制体系包括两类实体，分别负责学徒制项目（Registered Apprenticeship Programs，RAPs）的注册工作和监管工作。这些实体包括美国劳工部学徒制办公室（Office of Apprenticeship，OA）和下设的州学徒制机构（State Apprenticeship Agencies，SAA）。在此基础上美国还设立了区域学徒制办公室，为各自辖区内的学徒制开展提供服务。

（一）学徒制办公室和州学徒制机构

截至2022年6月，美国共有学徒制办公室26个和州学徒制机构30个，可以说政府学徒制机构覆盖了美国所有拥有常住人口的辖区，50个州、1个特区和5个岛屿自由邦。劳工部学徒制办公室和州学徒制机构为学徒制项目主办者提供技术帮助与支持，回应有关学徒制模式的问题，指导合作伙伴开发学徒制项目各阶段工作，为培训提供方联系业务，为相关方提供可资助的资金支持。虽然两类机构功能相似，但也存在差异：学徒制办公室主要负责注册和监管尚未设置学徒制机构的州的学徒制项目。学徒制办公室管理人员是联邦劳工部员工，按照标准程序注册学徒制项目，利用注册学徒制合作方信息数据系统（Registered Apprenticeship Partners Information Data System，以下简称RAPIDS系统）开展学徒制注册、监督工作，追踪学徒培养进程和学徒制合规性。州学徒制机构由联邦劳工部学徒制办公室授权设立，在本州范围内开展学徒制项目注册和监管工作。管理人员来自该州雇员，管理工作可以依据联邦标准学徒制文件，也可以依据州专门性学徒制文件；可以使用学徒制办公室所使用的RAPIDS系统或者该州独立的学徒制管理系统。

（二）区域学徒制办公室

除了学徒制办公室和州学徒制机构，美国还设立了6个区域学徒制办公室，其覆盖56个州、特区和自由邦，为各自辖区内的学徒制开展提供服务。每个区域学徒制办公室管辖的州（包括领地）数量为6～11个不等。区域学徒制办公室人员归属劳工部，根据《劳动力创新与机会法案》（Workforce Innovation and Opportunity Act，WIOA）有关学徒制和劳动力的条款对学徒制运行进行监管，为学徒制和其他有针对性的项目提供赠款、投资、服务和福利。区域学徒制办公室人员还可根据需求向州和地方政府以及其他在这些项目下的求职者、企业和福利组织提供技术援助。

（三）国家学徒制咨询委员会

美国国家学徒制咨询委员（National Advisory Committee on Apprenticeship，ACA）的目标是更好地创新学徒制培训模式。其主要功能包括：扩大国家学徒制、提升学徒制现代化和多样化；在网络安全、清洁能源、先进制造业、信息技术等新产业领域扩展学徒制；保障所有工作者参加国家学徒制体系培养方面的公平。

学徒制咨询委员会由直接利益相关方组成，包括雇主、劳工组织、公众。他们需要与学徒制咨询委员的属性和功能相符，成员性别、身份、种族等具有多样性。代表来自美国商务部、教育部、能源部、公共事业部、住房和城市发展部、交通部和劳工部，任期两年。目前学徒制咨询委员会为：主席（主任）1名，来自社区学院校长；雇主代表10名，其中5名来自行业协会，5名来自知名企业；劳工代表10名，来自行业联合会和国际劳工组织等；公众代表8名（包括全国州和地区学徒主任协会主席、美国社区学院协会主席兼总裁、国家城镇联合会劳动力开发部门副主席等）。学徒制咨询委员会的多元成员构成可真实反映学徒制利益相关方的诉求、统筹各界资源，协调各群体工作与矛盾。

（四）注册学徒制合作方信息数据系统

劳工部为学徒制运行建有专门的学徒制管理与服务性网站，为学徒岗位求职者、雇主、教育机构提供服务，同时提供学徒制方面的信息、学徒制办公室信息、法律政策、标准及相关帮助。美国劳工部就业与培训办公室（Employment and Training Administration）使用RAPIDS系统为学徒和学徒制举办方提供数据资料、统计报告、供求信息和项目。美国学徒制办公室和州学徒制机构也通过该系统进行学徒注册管理、过程监测和监督管理。

此外，学徒办公室还引入了一种新的性能指标，即服务学徒总数，如此可在指标上与为学徒项目提供赠款、投资、服务息息相关的WIOA内有关条目的指称保持一致，并准确地显示系统的总体性能和影响。与WIOA的“参与者服务数（Participant Served）”绩效衡量方法类似，“学徒服务总量”展示了一个特定时间框架内所有注册学徒制度活动的完整图景，包括系统内每位学徒从进入到退出或完成的信息，并在劳动力系统内与由劳工部就业和培训管理局资助的项目作为一个整体，保持了高度的一致性，提高了劳动力资源与需求岗位的匹配度，增强了学徒培养的适应性。

（五）美国学徒制周

美国每年11月举行全国性的学徒制活动周，政府会在学徒制周举行密集的学徒制活动。近三届美国总统都在学徒制活动周进行演讲，发布学徒制改革政策和资金支持措施。2021年的国家学徒制周，美国总统发表宣言，称以工人为导向的培训为行业提供了重要的人才渠道，政府支持扩大“注册学徒制”。由于学徒制是支持《美国救援计划》（American Rescue Plan）和《重建更好议程》（Build Back Better Agenda）的核心策略，美国政府建议投资高质量的职业培训和注册学徒制，如医疗保健、儿童保育、先进制造业、信息技术和清洁能源。2022年学徒制周，政府称将《美国救援计划》和《两党基础设施法》中的数亿美元专门用于帮助各州、雇主、劳工组织和劳动力中介机构设计、发展和扩大注册学徒和预备学徒制项目，并发起“学徒大使计划”（apprentice Ambassador Initiative）。此外，美国政府推出的“90天卡车运输学徒挑战”和“120天网络安全学徒冲刺”项目为新学徒争取了数百个私营部门的学徒岗位承诺。美国学徒制周为美国学徒制持续拓展注入强有力的推进剂。

（六）学徒制学习路径和认证

《2021美国学徒制法案》规定，完成注册学徒制项目的三种路径：一是基于能力的路径，包括学徒成功展示所习得的技能和知识，并由学徒制项目举办方复核其学习成果；二是基于时限的路径，包括完成至少2000小时的在职工作学习；三是混合式路径，要求学徒完成最低数量的在职学时和接受有关技能指导学时，以展示出在特定领域的技能水平。学徒制项目举办方决定最合适的路径和题目，并由注册学徒制管理机构批准。

学徒学习大多是在职学习，由学徒培训中心、技术学校、社区学院和四年制大学提供相关培训指导。通常学徒制项目举办方直接与社区学院合作，社区学院为学徒学习提供场所与考核，学习者之前的工作或学习经历可以经过认证转化成相应的学分，由学徒制办公室或者州学徒制机构颁发全国认可的学徒制证书。

三、美国学徒制的法律保障

美国学徒制具有良好的法律保障。1937年美国出台了专门的学徒制法律《国家学徒制法案》（National Apprenticeship Act，NAA），为美国的学徒制建制化奠定了基础。此后，美国正式建立了“注册学徒制”体系。注册学徒制与社区学院、四年制大学及职业培训是美国技术技能人才培养的四种主要模式。2021年2月，美国众议院通过《2021美国学徒制法案》。除了专门的学徒制法案外，还有其他相关劳动力法律及政策共同保障学徒权利。区域学徒制办公室根据《劳动力创新与机会法案》对学徒制开展进行监管，为项目提供赠款、投资、服务和福利。《就业机会法案》（Equal Employment Opportunity，EEO）保障学徒及学徒制申请者不受歧视，保障学徒制申请者被给予平等就业机会。