新型职业农民培育政策执行评估指标体系构建研究

［摘要］新型职业农民培育是实施乡村振兴战略与建设农业现代化的重要人力资本投资。基于新型职业农民培育政策的执行困境，通过对X省3个职业院校定点帮扶村的田野考察，将OMB的PART工具进行在地化改造，构建由“执行投入、执行策略、执行过程、执行成效、执行满意度”5个一级指标、14个二级指标组成的新型职业农民培育政策执行评估指标体系。研究可为分析新型职业农民培育的总体状况提供差异性参考，为相关部门延续、修正、终止或重订新型职业农民培育政策提供决策依据。

［关键词］新型职业农民；培育政策；政策执行评估；指标体系；乡村振兴

［作者简介］闫淑玲（1982- ），女，河南西华人，西南大学在读博士，河南经贸职业学院，副教授；李玲（1964- ），女，重庆人，西南大学教育政策研究所、西部教育与人类发展决策实验室负责人，西南大学教育学部，教授，博士生导师。（重庆 400715）

［基金项目］本文系河南省教育科学规划2023年度重点课题“河南新型职业农民培育政策执行成效研究”的阶段性研究成果。（课题批准号：2023JKZD37，课题主持人：闫淑玲）

［中图分类号］G725 ［文献标识码］A ［文章编号］1004-3985（2023）15-0089-08

党的二十大报告提出，到2035年，我国要“基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”。农业现代化既包括“物”的现代化，也包括“人”的现代化。新型职业农民培育面向农村、对接农业、服务农民，是提升农村人力资本质量与数量、实现乡村振兴与促进经济社会发展的有效途径。

长期以来，新型职业农民培育工程为我国培养了大批“有文化、懂技术、会经营”的新型职业农民，为脱贫攻坚以及乡村振兴提供智力支持。各级政府在实践中不断探索构建新型职业农民培育政策执行评估指标体系，但由于主客观因素限制，政策执行评估缺乏系统建构、政策设计难以精准定位、政策执行评估指标体系不健全等问题较为突出，政策执行评估偶发、散点状态普遍存在。为此，构建科学合理的政策执行评估指标体系、准确把握新型职业农民培育政策执行的现状、保证培育持续有效高质量开展，是全面推进乡村振兴战略与建设农业现代化的当务之急。

一、新型职业农民培育政策执行评估指标体系构建的现实依据

国际劳工组织将“在农村地区获得教育服务机会均等”视为基本战略需求的重要组成并赋予最高优先级。新型职业农民培育在农村社会发展与乡村振兴中扮演三重角色：一是为农民终身职业化发展服务，即为农民提供公平享受技能培训的机会，为农民终身职业发展打基础；二是为区域经济发展服务，即通过技能培训为巩固脱贫成果有效衔接乡村振兴提供人力资本保障，进而为乡村振兴提供有效的产业经济支撑；三是为农村家庭返贫监测服务，即为农村家庭提供相应的成人继续教育与技能培训，为农村家庭增收致富提供智力支持。

（一）新型职业农民培育政策的历史逻辑

从时间与国家政策维度看，农民培育经历了从农民、职业农民到新型职业农民再到高素质农民的变化。中央一号文件、“脱贫攻坚”、“职业技能培训规划”、“农业农村现代化规划”等政策都会涉及强农、富农、惠农内容。中央一号文件是党和国家的总体规划与顶层设计，国家已连续19年将“三农”问题作为中央一号文件的核心主题，力求集聚和提升农村人力资本来缓解农村的贫困问题。

2012年，《中共中央国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》首次提出要“大力培育新型职业农民”，促使农民从“身份型”到“职业型”的身份符号转变。2014年，《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出要加大对新型职业农民和新型农业经营主体领办人的教育培训力度、加强农村职业教育和技能培训。2016年，《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》将职业农民培育纳入国家教育培训发展规划。2017年，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》指出要重点围绕新型职业农民培育，建立政府主导、部门协作、统筹安排、产业带动的培训机制。2018年，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》支持新型职业农民通过弹性学制参加中高等农业职业教育，鼓励各地开展职业农民职称评定试点。2019年，《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》重点强调“三农”工作对实现第一个百年奋斗目标的重要性，大力发展面向乡村需求的职业教育。2020年，随着脱贫攻坚取得全面胜利，我国已解决了区域性整体贫困，消除了绝对贫困，步入小康社会，中央将培育“新型职业农民”转向培育“高素质农民”，强调整合各种资源，加快构建高素质农民教育培训体系。2021年，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出要组织农民参与技能评价、学历教育，专门设立面向农民的技能大赛。2022年，《中共中央国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》围绕高素质农民培育计划、乡村产业振兴带头人培育“头雁”项目等进行全面部署。

（二）新型职业农民培育政策执行的主要成效

农业农村部发布的《2021年全国高素质农民发展报告》显示，截至2020年底，农民培育政策已覆盖全国所有农业县（市、区），2020年国家高素质农民培育计划共培育80万人，中央农广校“云上智农”“农广在线”等专业App注册人数近800万人，通过实施产业扶持、创业补贴与科技扶持，农民培育总体发展形势持续向好。主要表现为：一是农民收入水平稳步提升。2020年高素质农民的农业生产经营人均纯收入达3.69万元，相当于同期城镇居民人均可支配收入（4.38万元）的84%，是农村居民人均可支配收入（1.71万元）的2.15倍。二是示范引领持续增强。农民提高自身素质的同时为周边农户提供农业技术和销售指导，力争通过辐射带动共同推动乡村振兴。三是“一主多元”培育体系初步建立，即以公益性教育培育机构为主体，多种资源和市场主体有序参与，“田间学院”粗具规模，农民职业资格认定和培育扶持奖励初步完善。《2021年全国高素质农民发展报告》还指出，今后要持续加强农民培育体系建设，完善农民职业教育和培训衔接的一体化人才成长通道。

二、新型职业农民培育政策执行评估指标体系构建的价值理念

教育政策的价值是其客体属性与主体需要在实践基础上形成的一种效用关系，在具体实践中会随着价值主体的观念有所偏向或变化。分析新型职业农民培育政策执行评估价值理念的变化，有利于了解政策代表的利益群体，把握政策的目标要素，为构建科学合理的政策执行评估指标体系提供理念引导。

（一）工作导向：由“外援”转向“内源”，更关注农民的内生性发展

党的二十大报告指出要“增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力”。激发农村地区和农民内生发展动力的关键在于提升农村人力资本的质量与数量。人力资源的技能断裂是个体致贫返贫的重要根源，单纯依靠“外援”难以达到个体持续减贫的目的，而提升个体职业技能能够产生持续的自我减贫“内源”动力。职业教育是“挪穷窝”“拔穷根”“摘穷帽”的关键。农民技能水平越高，对现代农业科技的接受力越强，由此提升的劳动生产率就会增加收入，增收的同时也会激发人力资本提升所需的内源性动力，形成农民培育与乡村振兴的良性循环。

（二）改革重心：由“教育”转向“产教”，更注重服务区域经济发展

经济增长是实现乡村振兴的决定性因素。2016年国家统计局发布的“第三次全国农业普查数据公报（第五号）”显示，全国农业生产经营人员31422万人，较第二次农业普查（2006）减少了8.7%。针对许多地区“农民老龄化”“农业兼业化”“农地荒芜化”问题严重、难以匹配农业现代化发展的要求，必须对农民培育精准施策，将改革的重心由单纯的“培育”转向基于当地产业发展的“产教”融合，注重服务区域经济发展，有效推进区域内全面乡村振兴。

（三）价值取向：由“谋业”转向“人本”，更聚焦农村职业教育公平

教育公平是各类教育类型都亟须解决的核心问题。教育公平的关键是机会公平，重点是扶持困难群体，教育政策必须坚持对弱势群体的教育补偿与优先扶持。乡村振兴中农民培育工作主要发挥教育补偿功能与教育发展功能，体现了政府扶持困难群体、促进教育机会均等的使命担当。其中，教育补偿功能侧重提高农民的非学历教育水平，弥合乡村振兴中农民知识与技能断裂，从而提高其生存能力；教育发展功能则强调以农民就业和终身职业发展为取向，注重农民非农职业发展能力和可持续发展能力的提升，将原本关注农民“谋业”而生的农民培育转向强调“职业性”与“人本性”和谐统一。

三、新型职业农民培育政策执行评估的执行困境

（一）部门化评估导致新型职业农民培育政策执行评估体系缺乏整体性建构

农民培育政策执行评估是评估主体基于预期目标采取一定标准对政策执行过程进行绩效考核的活动。

当前，我国农民培育政策执行评估缺乏有机整合，评估类目多、效率低等问题较突出。第一，政策执行评估的部门化现象突出。尽管我国农民培育政策执行评估主要以政府评估与自我评估为主，并逐渐向第三方评估发展，但政府依然是政策执行评估的核心主体，承担了从政策设计、标准制定、评估实施到评估反馈的主要任务，这种以政府为核心的评估体系极易导致各级政府部门管理权的分割。第二，政策执行评估缺乏统一的评估标准与整合机制。政府、企业、高校与社会等政策执行主体各自推动改革，造成央地间、部际、校企间、校地间目标不一与协同欠缺的体制性障碍，亟须进行政策执行评估体系的整体性建构。

（二）主体间认知差异导致新型职业农民培育政策设计难以精准定位

科学规范的政策设计是推进新型职业农民培育的重要前提与保障。然而，在利益导向与效益驱动下培育政策设计难以精准定位。第一，利益导向下，政策契合度不高。政策执行主体基于自身的认知差异会采取选择性或变通性执行，导致政策在不同区域的执行偏差。加上多数培育机构和教师远离乡村实践，脱离了农村产业和农民岗位需要，难以保证政策的长期效力。第二，效益驱动下政策帮扶精准度缺失。新型职业农民培育政策制定的初衷是农民的精准培育与精准施策，但实际上，农业农村部负责政策设计，省级农业农村部门负责实施和推进，地方政府根据实际情况开展监督和细则的规划，信息多次、多层级传递，难免出现央地间、县域间的政策不协同、内容不一致，从而加剧政策执行的偏差。

（三）评估标准不一造成新型职业农民培育政策执行评估指标体系不健全

当前，新型职业农民培育政策执行评估指标体系主要存在以下问题：第一，现有政策执行评估指标体系较少围绕系统、严谨的逻辑思路构建。很多学者与实践者对“投入、运作、产出、效果”的政府管理逻辑认识不清晰，没有辨别政策投入、产出和效果之间的区别，缺少对政策满意度和持续影响等关键指标的评估。第二，现有政策执行评估指标体系从标准制定、实地调研、综合判断到最终形成结论不可避免地受到评估主体主观判断的影响，最终造成真实性、可靠性与客观性等难以保证。第三，不同部门采用不同的评估形式和规范，从各自角度审视、评估培育政策，造成同一政策有着不同的评估结论，极大地削弱了政策执行评估的客观性与科学性。

四、理论基础与分析框架

公共政策评估是发现问题、解决问题的方法论，科学合理的评估标准是对政策执行过程、执行方式与执行效果的概括总结，是政策评估的依据。2007年，OMB（美国管理和预算办公室）颁布《项目等级评估工具》（Program Assessment Rating Tool，PART）。该定级工具适用于评估政策执行过程并推进政策执行改进，涵盖“政策目的和定位（Program Purpose and Design）”“政策的实施策略（Strategic Planning）”“政策的实施管理（Program Management）”“政策结果与绩效（Program Results/Accountability）”四个基本维度。由于文化特质和社会结构的差异，西方的政策执行评估理论在我国长期面临水土不服的问题。推进国家治理体系和治理能力现代化，需要加快构建中国特色公共政策评估体系，在借鉴国外经验的基础上，对政策执行评估理论进行“在地化”改造。